党的十九大提出“新时代、新矛盾、新思想、新征程”的新论断。反思广东经济社会发展与土地配置，面对加快转型发展的战略机遇期，优化土地配置的新时代特征更加明显，新矛盾更加尖锐，需要“树立新理念、把握新方向、采取新举措。”

经过近四十年的改革开放，广东发展已经站在了一个新的历史起点上。当前和今后一个时期，是广东加快转型的重要战略机遇期。广东面临的机遇，正在由原来加快发展速度的机遇转变为加快经济发展方式转变的机遇，由原来规模快速扩张的机遇转变为提高发展质量和效益的机遇。经济发展向形态更高级、分工更优化、结构更合理的阶段演化，社会结构深刻变动，人口结构、消费需求和利益格局呈现一系列新特征^[1]。面对新的历史起点和新的机遇，2017年4月，习大大总书记对广东工作作出重要批示，提出“四个坚持、三个支撑、两个走在前列”的总体要求，成为了广东下一阶段的引导思想和工作总纲。土地是经济发展的基础要素，面对转型发展的战略机遇，如何进一步优化土地配置，既为转型发展提供基础用地保障，同时又能以红线倒逼方式促转型，成为广东乃至全国其他经济发达地区面临重大课题之一。

就广东而言，从资源供需矛盾凸显程度和资源开发利益冲突的解决及利益诉求迫切程度来看，珠三角地区问题最为显著，同时它也代表着我国后工业化阶段解决转型与发展矛盾的方向。按照国际惯例，一个地区国土开发强度的警戒线为30%，超过该强度，人的生存环境就会受到影响。在珠三角地区，深圳、东莞、中山、佛山等地的国土开发强度已非常高，有些甚至超过50%。城市的快速扩张和高强度的土地开发利用，一方面是促使土地供需矛盾更加尖锐，另一方面也引发城市人居环境恶化等问题。有关数据表明，发达国家和地区的地均产出一般为10亿元/平方公里，而2012年珠三角的单位建设用地产出仅为5.44亿元/平方公里，与发达国家和地区的差距较大^[2]。提升土地综合利用效益，增量约束和存量挖潜已成为必然选择。广东先行先试，把以“三旧”改造、城市更新作为增加建设用地有效供给的重要手段，有关经验已上升为国策。进入全面深化改革深水期，深入学习贯彻十九大的“新时代、新矛盾、新思想、新征程”、习大大总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思路新战略，土地利用与管理工作更需要“树立新理念、把握新方向、采取新举措”，需要更加重注提高发展的质量和效益，以提质增效为导向优化土地配置。鉴于此，笔者提出以下观点：

提质增效，重点是提升品质和效益，根本在于人民福祉的提升。因此，首先是从价值取向上要有所转变，由经济导向的传统增长观转变为以人为本的科学发展观，围绕“促进社会公平正义、增进人民福祉”为宗旨开展资源配置；二是从执政理念上，逐步实现从管理到治理的转变，引导土地相关错综复杂的利益冲突走向利益协调、共享、共赢；三是从思维方式上，需要从土地增值收益获取型转换为互利共享型的思想观念和效益统一的经济理念；四是从发展模式上，逐步实现由空间扩张型转变为有机更新，注重生态底线、基础保障、效率提升，节约集约用地。五是从供地机制上，实现存量和新增并举与互动的长效机制。

优化土地配置离不开几个基础支撑和关键环节，即：产权、市场、规划及公共决策。其中，产权是基础，规划是天花板，市场是运行机制，公共决策是利益均衡手段。在新的历史起点上，每个环节将增加了新的内容和方向。首先是产权。随着不动产统一登记和权籍调查工作的深入开展，大数据和信息化管理手段的应用让模糊地带也逐步清晰，再加上“三旧”改造中有关完善用地手续政策的支撑，优化土地配置的基础工作逐步完善。二是市场。市场的规范和统一是提质增效的关键。主要表现在两个市场的融合，一个是城乡统一建设用地市场的融合，一个是新增和存量建设用地再开发市场融合与规范。三是规划。全域规划、空间规划和多规融合已成为主要方向，存量开发逐步纳入土地利用总体规划、国民经济社会发展规划等，片区策划、更新单元规划、土地整备单元规划、村级规划等，逐步成为规划层级和地块设计的重要组成部分，功能多元与品质提升成为主要导向。四是公共决策。治理理念的逐步深入，存量的开发将逐步完全依靠市场力量，利益的平衡和项目的实施最终决策权将逐步交给社会，公众和利益相关者将成为决策主体。

一是合理确定开发规模与容量，探索新形式的“增减”挂钩。“增减”挂钩重点在“减”，即减量规划。以人口资源环境承载力为底线，确定开发规模与容量，坚守空间管制、开发边界、生态红线等，倒逼城市发展质量和效率的提升。将农村集体低效工业用地、集体产业用地的再开发、减量与基础设施、重点民生项目用地增加相挂钩，做到“锁定总量、盘活存量、增减挂钩”。

二是制定全域规划或多规融合，探索全域规划的层级体系与功能定位。区域层级规划由规定性技术文件转变为战略型空间政策，形成以政策区为核心的空间管控体系；具体区片拟定片区策划、更新单元、村级规划等实施策略，逐步确立“发展目标-实施策略-保障政策”三位一体综合空间发展策略。

三是鼓励城市用地混合开发利用，注重土地的立体综合开发与混合利用。存量开发更多的是微空间、微设计、微循环、微更新。在规模和空间结构受限的条件下，如何实现就业、居住、交通、服务等功能的改善，就需要鼓励“综合区”、“混合开发区”等城市整体开发单元建设。

四是以政策区为导向，探索建立发展权空间转移制度。根据区域用地功能、特殊区位等在中观上进行容积率修正，从城市整体层面建立空间利益平衡机制，逐步探索建立项目捆绑制度以及发展权空间转移制度。

五是改革财税制度，探索形成新型土地治理结构。改变过去30年政府从土地出让环节、房地产开发环节、交易环节获取收益方式，转变为从物业和财产的持有、运营的环节里面获得收益，全面改变政府利益分成角色，充分调动土地使用（者）主体积极性，让市场机制引导土地从扩张增量型转变为挖掘存量型。

编辑概况：田光明 中地研究院实行院长、博士（后）、高级工程师

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[1] 引自：广东省第十二次党代会报告。

[2] 引自：深圳市规划国土发展研究中心.珠三角土地节约集约利用和开发强度控制（20150127）.珠江三角洲全域规划专题研究. http://old.gdupi.com/prd2014/productshow.asp?id=127.