在目前耕地保护任务重、占补平衡指标落实难、征地拆迁难、新土地管理法允许集体经营性建设用地入市等背景条件下，如何促进农村土地集中流转和盘活土地资源，破解地方用地指标不足难题，是落实云浮市“十四五”规划和推动经济快速发展过程中亟需解决的主要问题之一。据不完全的调研统计，2019~2020年云浮市实际用地需求连续两年均超过15000亩，而省实际下达的用地指标仅分别约为3470亩、3360亩，从近两年云浮市用地需求与省指标安排情况分析，地方用地指标不足问题十分明显。因此，本文以云浮地区为例，就缓解用地指标不足的问题提出一些思考。

一、充分利用好乡村振兴、全域土地综合整治试点、集体经营性建设用地入市等政策红利

聚焦乡村振兴，大力推进全域土地综合整治试点、集体经营性建设用地入市，加强土地整治机制探索创新，是处理好耕地保护与经济发展并行的必然趋势。针对云浮地区农村存量建设用地潜力较大的现状，可通过“村庄规划+增减挂钩+土地整治”等进行盘活利用。从长远发展的角度谋划，加大力度在云浮区域推进拆旧复垦、增减挂（钩）等工作，充分盘活农村地区大量存在的闲置宅基地、集体存量建设用地资源，实现国土空间布局优化，积极探索集体建设用地整治后在镇域、县域范围内作为集体经营性建设用地入市，借助全域土地综合整治试点政策探索增减挂（钩）产生的节余建设用地指标腾挪到适合产业发展的区位，盘活“存量”土地资源。

例如新兴县，作为云浮市的融湾先行示范县，2018年在创建国土资源节约集约利用模范县试点活动中，新兴县通过节约集约模式、制度和管理创新，在提高土地使用效率的同时，也获得了国家1000亩用地计划指标奖励，有效地缓解了用地供需矛盾。

二、推进“三旧”改造、增减挂（钩）、城镇低效用地清理等，在存量上破局，缓解用地指标不足

1、坚持土地节约集约用地，提升产业集聚效应。首先，严格落实《工业项目建设用地控制指标》，探索编制适合云浮地区的“产业用地指南”，规范工业项目建设用地管理，促进新增建设用地的节约集约和高效利用；其次，积极盘活存量建设用地，加大低效用地清理工作，开展低效工业用地的摸查工作，加快建立云浮地区低效用地数据库和落实再开发计划，同时鼓励企业利用存量土地就地增资扩能，以破解土地供应不足这个瓶颈。

2、推进农村集体土地留用地的高效开发利用。目前云浮地区集体土地留用地利用效率较低，据相关统计，云浮市中心城区（云城、高峰、河口西三路以西）留用地面积已超过1500亩，云浮新区留用地累计超过3000亩，各县、区也同样存在大量区位优越、规模较巨大的留用地，一直处于较低效甚至是闭置的开发利用状态。针对这种情况，可借鉴广州、佛山等一些地区的经验，探索符合云浮当地实际情况，兼顾农村集体利益与市场需求的留用地开发方式，通过加强合作开发、留用地使用权公开方式流转、与三旧改造项目统筹开发等方式，推进留用地的高效开发利用。

3、积极推进“三旧”改造。根据云浮市人民政府公布的《云浮市中心城区（云城组团）“三旧”改造专项规划（修编）》（云府办函〔2020〕77号），当前仅列入中心城区（云城街道）的“三旧”改造地块就达103宗，用地面积为 732.25公顷，其中建设用地 718.11公顷，“三旧”改造的潜力巨大。为推进“三旧”改造，依据《广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造管理办法》（广东省人民政府令第279号）、《云浮市人民政府办公室关于印发云浮市“三旧”改造管理办法的通知》（云府办〔2019〕18号），构建适合云浮地区的三旧区片价市场体系，进一步完善、理顺改造单元规划流程，加强项目实施管理，推广“典范”旧改项目，以充分挖掘存量建设用地来满足城市经营性用地的需求。

4、探索“利益共享”模式下土地整备与规划实施机制。实施“三旧”改造、土地整备等多元手段结合的集中连片土地整理模式，引导实现连片存量用地的整体开发。 

三、积极争取国家、省级指标，保障基础设施、重点产业等重点项目用地指标

首先，按《关于健全建设用地“增存挂钩”机制的通知》（自然资规〔2018〕1号）的有关要求，通过高效落实省各方重点工作部署，做好批而未供和闲置土地的调查处置工作，加强土地规划与计划管理等相关任务，以获取相应的用地指标奖励。

其次，着力解决云浮地区重点产业、基础设施、保障性安居工程等本地区的项目用地需求，进一步加大重点项目的谋划力度，做好相关工作，争取云浮本地更多的项目纳入国家和省重点项目，使用国家和省预留用地指标，减少挤占省下达的指标。另外，做好项目储备工作，充分运用好国家、省关于每年安排不少于10%的用地指标统筹保障农业产业园等乡村振兴用地所需指标的政策规定。

四、积极推进县域一二三产业融合发展，探索“点状供地+集体经营性建设用地入市”以缓解农村产业发展困局

云浮市近年来明确了“推动乡村振兴走在全省前列”的战略定位。因此，需充分利用国家关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的政策规定，全面推动县域一二三产业融合发展试点工作，聚焦乡村振兴，拓展集体建设用地使用途径，探索将符合规划的存量集体建设用地，按照农村集体经营性建设用地入市，可有效缓解农村产业发展困局。同时，积极探索并优先实行点状供地模式，缓解乡村产业发展的用地指标落实难的问题。

五、科学编制国土空间规划、土地成片开发方案等，优化用地布局，保障重大产业项目，充分发挥土地资源效益。

目前地方正在开展国土空间规划和土地成片开发方案编制工作，应抓住这次难得的机遇，遵循集中布局、成片开发、产业集聚、用地集约的原则，科学修编好国土空间规划，为重点布局项目预留规划空间，充分运用好预留指标。同时，按《云浮市新增建设用地计划指标分配使用制度》（云府办〔2018〕20号）和《关于印发云浮市推动重大项目落地改革创新实施方案的通知》（云府办函〔2020〕9号）的总体要求，优先保障优质产业和重点项目用地的精准供应，充分发挥土地资源效益，有助于实现有限土地资源高效化，推动本地区经济发展。

六、结语

受建设用地指标总量及未来新增建设用地指标趋紧限制，面对用地指标不足问题，未来对建设用地的需求应主要转向存量低效用地的再开发利用，提升土地节约集约利用。同时，目前云浮市农村地区仍存在较多的集体存量建设用地资源，应更加充分的运用折旧复垦、城乡建设用地增减挂钩等，探索创新土地整治机制，在“存量”建设用地指标上寻求更大的破局。

编辑概况

尹晓明，广东中地企业云浮分企业总经理，注册土地估价师、土地登记代理人、数据分析师、国土中级工程师。长期从事国有与集体建设用地基准地价、标定地价、农用地定级估价、宗地出让与补地价评估、土地整治及相关自然资源评价等工作，具有扎实的理论基础及丰富的实践经验。

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