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原创 | 落实湿地面积总量管控制度的若干思考

来源:??????2022/11/4 14:56:59??????点击:


“十三五”期间,我国湿地保护修复水平得到全面提升,但湿地面积减少、功能下降、生物多样性衰退的趋势仍在继续。为确保湿地面积总量不减少、遏制湿地生态系统退化趋势,《湿地保护法》提出实行湿地面积总量管控制度。本文通过梳理分析相关省份湿地面积总量管控目标的设定思路,结合湿地保护管理相关政策要求,探讨落实湿地面积总量管控制度面临的问题,并提出相关思考建议。

一、湿地面积总量管控目标的提出背景

1992年加入《湿地公约》以来,我国于2003年、2013年先后完成了第一次、第二次全国湿地资源调查。与第一次调查同口径比较,第二次调查的湿地面积减少了339.63万公顷,减少率为8.82%。为遏制湿地面积锐减、功能减退的趋势,2015年中共中央、国务院发布《关于加快推进生态文明建设的意见》,将“湿地面积不低于8亿亩”列为到2020年我国生态文明建设的主要目标之一,标志着我国湿地面积总量管控目标的正式提出。2016年,国务院办公厅印发《湿地保护修复制度方案》,明确将全国所有湿地纳入保护范围,提出到2020年全国湿地面积不低于8亿亩、自然湿地面积不低于7亿亩等目标任务。近年来,在国家政策引导下各省份(直辖市、自治区)相继出台湿地保护规划及相关地方性法规,构建起了较成体系的湿地保护管理制度框架。2022年,在我国加入《湿地公约》30周年之际,《湿地保护法》开始施行,将实行湿地面积总量管控制度正式上升到法律层面。


二、全国各省份湿地面积总量管控目标的设定

据不完全统计,在《湿地保护修复制度方案》关于落实湿地面积总量管控的要求下,全国28个省份(直辖市、自治区)制定了湿地保护修复制度相关政策,明确各省(直辖市、自治区)到2020年要达到的湿地面积、自然湿地面积、新增湿地面积、湿地保护率等目标任务,以确保湿地面积不减少,全面提升湿地保护与修复水平。

依据第二次湿地资源调查结果,各个省份(直辖市、自治区)制定了到2020年的湿地面积总量管控任务目标,参见表1。以浙江省为例,2012年浙江省林业厅厅长在全省湿地保护工作现场会上发表讲话,提出在两次湿地资源专项调查的基础上,按照不少于90%的比例要求,确保全省湿地面积在1500万亩以上。2014年,浙江省委省政府出台《加快推进林业改革发展全面实施五年绿化平原水乡十年建成森林浙江的意见》,提出到2020年全省湿地面积稳定在1500万亩以上。2017年,浙江省人民政府办公厅出台《关于加强湿地保护修复工作的实施意见》,积极落实省委省政府提出的2020年湿地保有量目标,明确“到2020年全省湿地面积不低于1500万亩(不包括水稻田)、自然湿地面积不低于1200万亩,建设100个湿地公园或城市湿地公园,湿地保护率提高到50%以上”的总体要求。由此,浙江省确立到2020年的湿地面积总量管控目标是按照湿地面积90%的比例,其他省份则主要采用全面保护原则,将第二次湿地资源调查结果数据作为2020年的湿地面积总量管控目标。

1 全国28个省份(直辖市、自治区)湿地面积总量管控目标一览表

单位:万亩

 

(数据来源:各省份(直辖市、自治区)湿地保护修复制度实施方案相关政策文件及各省林业局政府官网数据。)


三、落实湿地面积总量管控目标面临的问题
1.湿地分类标准及调查统计口径不统一

第二次全国湿地资源调查(简称“湿地二调”)采用《全国湿地资源调查技术规程(试行)》的湿地分类标准,将湿地划分为近海与海岸湿地、河流湿地、湖泊湿地、沼泽湿地、人工湿地5个一级类和浅海水域、红树林、森林沼泽、库塘等34个二级湿地型。第三次全国国土调查(简称“国土三调”)则采用《第三次全国国土调查技术规程》(TD/T 1055-2019)的湿地分类标准,将湿地划分为红树林地、沿海滩涂、内陆滩涂、沼泽地、森林沼泽、灌丛沼泽、沼泽草地、盐田8类。除了湿地分类标准的差异,两次调查在调查统计口径上也有明显的差异,如湿地二调大多采用空间分辨率19.5米,调查标准以面积≥8公顷的斑块为主。国土三调采用优于1米的空间分辨率,最小上图图斑面积分为200平方米、400平方米、600平方米三类标准,国土三调的调查尺度更小、调查精度更高。

因湿地分类标准和调查口径存在上述差异,湿地二调结果显示全国湿地总面积5360.26万公顷,国土三调的全国湿地面积则仅为2346.93万公顷。如不考虑因开发建设、生态功能退化等因素导致的湿地面积减少,对比湿地二调,国土三调因调查统计差异导致湿地面积数量减少了56%。依据何种湿地分类标准及统计口径下的湿地调查结果确定湿地面积总量是实行湿地面积总量管控制度的关键问题。

2.落实湿地占补平衡的情形范围较为局限

2016年,国务院印发《湿地保护修复制度方案》,最早提出“湿地占补平衡”要求,明确经批准征占湿地的用地单位要按照“先补后占、占补平衡”原则,恢复或重建与所占湿地面积和质量相当的湿地,确保湿地面积不减少。2022年6月施行的《湿地保护法》对湿地占补平衡的范围予以明确,规定经依法批准占用重要湿地的单位才需恢复或者重建与所占用湿地面积和质量相当的湿地。按照《湿地保护法》的相关规定,防洪、航道、港口或者其他水工程占用河道管理范围及蓄滞洪区内的湿地以及缴纳湿地恢复费等情形均未明确需落实湿地占补平衡,落实湿地占补平衡的情形范围较为局限,势必导致湿地面积总量减少。

3.湿地多头管理制约湿地面积总量管控目标的实现

2013年,原国家林业局颁布《湿地保护管理规定》(国家林业局令第32号)第四条赋予林业部门湿地保护综合协调地位。在地方层面则形成了林业部门负责综合协调、政府整体协调与林业部门具体组织协调、政府协调三种模式。如,湖南省在2005年施行的《湖南省湿地保护条例》中规定林业部门负责协调和监督。广东省在2021年施行的《广东省湿地保护条例》中明确省级、地级以上市及县级政府建立湿地保护工作协调机制,同时明确县级以上林业主管部门负责湿地保护的组织协调和监督管理工作。浙江省在2012年施行的《浙江省湿地保护条例》中明确省政府成立湿地保护委员会,设区的市、县级政府根据需要成立湿地保护协调机构。目前,《湿地保护法》也采用“政府协调”模式,明确县级以上政府对行政区域内的湿地保护负责,并应当加强湿地保护协调工作。在现行“综合协调”的不同模式下,林草部门在湿地保护管理中的专业优势均受到掣肘,不同部门在湿地保护、利用、监管方面的立场定位、利益诉求不同,分部门管理割裂了湿地资源的整体性与系统性,较大程度上制约着湿地面积总量管控目标的落实。

4.湿地保有量尚未纳入地方政府考核目标要求

《湿地保护法》第十三条规定将湿地面积总量管控目标纳入湿地保护目标责任制。在《湿地保护法》施行之前,个别省份提出了湿地保有量预期性目标,但未明确将湿地保护量作为强制性要求,地方政府落实湿地面积总量管控目标的动力不足。如,广东省于2021年8月发布《广东省林业保护发展“十四五”规划》,将“2025年湿地保护率达52%”作为“十四五”规划的预期性指标,未提到湿地保有量要求。2021年11月印发《广东省自然资源保护与开发“十四五”规划》,提出了“2025年湿地保有量达175.34万公顷”的预期目标,但亦是作为预期性指标,对地方政府的行政约束力不强。


四、落实湿地面积总量管控制度的思考建议

1.合理制定湿地面积总量管控目标划定规则

充分发挥国土三调成果在国土空间管理中的“统一底版”作用,依据林草湿与国土三调数据对接融合数据结果,从维护生态平衡、实现可持续发展需要出发,研究确定国家湿地面积总量管控目标数值,根据湿地资源状况、自然变化情况自上而下逐级分解至各省(自治区、直辖市)、地级以上市、县,通过建立湿地名录落实到具体地块。

2.严格落实湿地占补平衡制度

一是严格落实湿地面积总量要求,对湿地面积总量管控范围内经依法批准占用的湿地,均须恢复或者重建与所占用湿地面积和质量相当的湿地。

二是加快制定湿地质量分等技术规范,坚持“占优补优”原则,恢复或重建湿地的质量等级要高于或等于所占用湿地的质量等级。

三是没有条件恢复、重建以及恢复或重建的湿地验收不合格等情形,均应缴纳湿地恢复费,并专款用于易地补充新的湿地。鼓励社会资本参与湿地生态修复,畅通生态保护修复产权激励路径。

四是实行省级定额、市县动态调整的湿地占补平衡管理制度,在维护区域生态平衡前提下,允许湿地占补平衡指标跨区域交易,对出售、购入湿地占补平衡指标的区域动态调整湿地面积总量管控目标值。

3.建立健全湿地用途管制制度

一是完善湿地类型自然保护地的管控分区要求。对湿地类自然保护区核心区、湿地公园保育区及恢复重建区严格限制人为活动,有序清退农田、村镇建设用地等不具有湿地生态功能的用地。对湿地类自然保护区一般控制区、湿地公园合理利用区允许适当开展生态旅游、自然教育、生态体验等活动,建立不同湿地合理利用示范模式。

二是参考土地利用规划计划管理体系,构建国土空间规划和计划管理体系,依据国土空间规划,建立湿地开发许可制度,严格控制对湿地开发许可资格的审核。

三是建立湿地用途转用审批制度。对国家重要湿地、省级重要湿地、市级重要湿地和一般湿地涉及永久占用或临时占用的,明确不同级别湿地转用的条件、审批部门、程序与规则、专家论证、公众参与等要求。

四是对通过生态修复产生的新增湿地验收合格后,由自然资源主管部门会同林业主管部门按照有关规定开展地类变更工作。

4.完善湿地保护管理考核评价体系

一是在目前已设立湿地保护率考核指标基础上,将湿地保有量、湿地生态状况等保护成效指标纳入林长制、河湖长制、生态文明建设等考核评价指标体系,考核结果作为党政领导班子和领导干部综合考核评价、干部奖惩任免或追责的重要依据。

二是将湿地面积总量管控制度建立与落实情况、湿地占用与审批情况等指标纳入全民所有自然资源资产考核评价体系,作为地方领导干部自然资源资产离任审计中自然资源资产管理评估的重要依据。 



编辑概况

孙秋荣,广东中地国土空间政策研究中心高级课题研究员,江西财经大学土地资源管理硕士,主要从事自然资源所有者权益与开发利用、生态产品价值实现等自然资源资产管理领域政策研究咨询工作,主导开展全民所有自然资源资产所有权委托代理、湿地资源质量分等与保护涉及的价格评估、广州城市更新项目土地供应、广佛试验区低效存量用地政策协调等项目,具有扎实的理论基础与一定的课题研究经验。


广东中地国土空间政策研究中心

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