中国城市40年快速发展的辉煌成果正在经受不断发生的各种灾难和突发事件的检验；表面的光鲜亮丽正在被灾难和突发事件所嘲弄。事实上，无论是自然灾害还是公共卫生事件所造成的后果和影响都与城市的发展理念、营建模式、运行和治理方法有着直接的关系。反思城市发展与治理本身的既有问题是规划师的责任。因此，笔者选了这么一个标题，和同行们讨论三个问题：居住用地开发与高层住宅、“大城市病”与城市治理、公共开敞空间的使用与管理。

1、居住用地开发与高层住宅

在城市土地国有、计划经济体制下，中国城市形成了集合式住宅模式。经过住房制度改革、房地产市场建立，城市住宅走向了高层高密度的供给模式。笔者近年来一直在提一个观点：高层住宅是中国社会未来最沉重的社会负担，而且可能是无解的负担！

笔者认为主要是三个原因：第一，在土地财政路径下，城市政府从追求土地收入总量最大化转向每块出让用地收入的最大化，而住宅用地又是面广量大的市场需求，由此导致居住用地的容积率不断提高。第二，政府为了获取更高的极差土地收益，倾向于大拆大建的开发模式；为了取得财务平衡，又不断提高容积率。第三，在GDP导向、间接税为主的税收体制和政府对工业企业税收预期下，大量建设用地用于工业或产业园区发展。

在目前人均城市建设用地普遍达到或超过100㎡/人的情况下，通过合理配置资源和规划指标、建筑设计优化、适当提高住宅用地建筑密度，完全可以把住宅用地容积率控制在1.8～2.2，实现以多层和小高层为主的建筑模式。因此，高层、超高层住宅形态是制度设计和错误观念的结果，而不是资源或效率问题，更不应该是现代化的标志。

目前，解决这个问题面对最大的难题在于中国城市的GDP导向、土地财政依赖、企业税收依赖的经济、财政、税收制度尚未改变，中央和地方政府在土地资源合理配置，建筑形态科学管控方面的有效制度尚未建立。中国城市何时能放弃土地财政依赖还是一个问题，摒弃高层、超高层住宅的居住形态，要走的路还很远。大家只能期待中国城市发展中影响政府行为模式的一些基本制度能尽快尽早改革，让市民在付出一生积蓄，以房奴的代价改善住房的同时也能真正改善居住环境、真正享受高品质生活。

2、“大城市病”与城市治理

中国城镇化的一个重要特征是大城市的快速发展，形成了越来越多的特大、超大城市。城市规模成了现代化的标志和地方政府刻意追求的目标。一方面，大城市的快速发展确实起到了经济集聚效应和辐射带动周边地区发展的作用。另一方面，大家却无奈地看到各种灾害与公共安全事件频发。

实际上，除了房价高涨、环境污染、交通拥堵、基础设施与公共服务供给不足，面对灾难的脆弱性和公共安全事故频发，正是中国当前“大城市病”的症状之一。

在中国城市百人论坛2017年会上，笔者的报告分析了中国“大城市病”的成因：“两个过度集聚和两个不适应”。由于大城市的规模效应和聚集效应，资本可以在大城市获得更高更快的回报；由于大城市人口众多，社群多元化，社会流动性高。在“两个过度集聚和两个不适应”难以短期改变的情况下，应该如何治理“大城市病”？首先，应该坚持大中小城市协调发展，适度控制超大、特大城市的增长速度和规模。第二，加大基础设施和公共服务投入，补齐短板，提高城市安全运行能力，满足市民美好生活需要。第三，提升治理手段，完善治理体系，实现适应发展需要的城市治理现代化。在应对灾害和疫情的社会治理中，要尽量多一点专业团队和公众参与，多一点科学精神和人文关怀，用科学的光芒和人性的温暖照亮生命。

3、公共开敞空间、中产生活方式与现代性

（1）中心地区公共开敞空间仍然是稀缺的城市公共产品

现代城市相较于封建时代城市最本质、最显著的空间特征就是城市有了供居民公共享用的开敞空间/绿地，并以此取代了宫殿、园囿和私家花园。特大、超大城市大多脱胎于封建城市、殖民城市，缺乏公共开敞空间是共同的短板。40年发展中，中心地区公共开敞空间仍然是稀缺的城市公共产品。

（2）公共开敞空间是现代城市公共服务的“标配”

近年来，城市公共开敞空间、公共绿地的发展越来越受到政府的重视和社会的关注。这些位于城市中心区和中心区外围片区的公共开敞空间无一例外成为城市重要的休闲、运动、交往空间，甚至成为时尚标志、网红打卡地。公共开敞空间吸引的人流越来越多、利用率越来越高，成为中国城市居民生活的必需品，更是代表文明程度的现代城市公共服务的“标配”。

（3）以居民美好生活的需要配置政府资源，制定公共政策

随着中产阶层的成长和广大城乡居民生活水平提高，社会价值观变化，加之劳动力供给总量持续减少等因素，中国城市发展的逻辑已经发生了根本性变化，从低价要素吸引企业、企业吸引人并创造繁荣的“产-人-城”关系转向了工业化、城镇化“下半场”的优质生活吸引人、人吸引企业的“城-人-产”关系。因此，城市的生活品质和性价比如果不吸引人，就不可能取得经济发展成功。城市各类空间的价值也相应地发生了转换，扩大公共开敞空间供给，大量建设满足各类人群、各种户外活动需要的公共空间和园林绿地，可以提高城市的宜居性和吸引力；在人口密集的中心地区拿出昂贵的土地资源建设公共开敞空间可以提高地区环境品质、周边地产的价值和中心地区的整体经济收益。

（4）宽容和谅解是城市生活的首要因素，也是城市现代性的表现

春节的20天笔者人在上海，想去公园里散散步，不想偌大的世纪公园因防疫而关闭，因此只能去世纪广场。防疫期间，北京没有关闭公园，只是限制了流量，并未发生任何传染迹象。实际上，更加万全的做法可以在控制人流，关闭一些可能导致人流集聚的装置、场地的同时保持这些公园的开放。这些公共开放空间是疫病期间城市唯一的“净土”，无差别地一概关闭实在是“用力过猛”、缺少人性关怀之举。社会治理的原则是服务多数、保护少数，既使为少数人而保持开敞空间的开放也是善莫大焉。

二、基于高质量发展导向的河南省省级国土空间规划编制思考

国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。目前，国家正在自上而下加快推进各级国土空间规划编制工作。省级规划在国土空间规划体系中处于承上启下的重要环节，是省域国土空间开发、利用、保护、修复的空间蓝图。本文结合河南省规划工作的开展，对编制以高质量发展为导向的国土空间规划进行了思考和探索，以期为这项重要工作的顺利推进提供参考。

1、将生态优先原则贯穿于省级国土空间规划编制的始终

我国已走进生态文明新时代。国土空间规划改革是生态文明体制改革的组成部分。河南地处我国第二阶梯与第三阶梯的过渡地带，人口众多、人地矛盾突出，水资源匮乏，森林覆盖率偏低，生态环境总体脆弱。省级国土空间规划必须贯彻坚持生态优先原则，首先确定省域生态屏障、生态廊道和生态系统保护的总体格局。统筹处理生态保护红线与永久基本农田、城镇开发边界的关系，按照保证生态功能的系统性和稳定性，生态功能不降低、面积不减少、性质不改变的原则确定生态保护红线的规模和布局，做到三线不交叉重叠。

2、将优化完善主体功能分区作为编制和实施国土空间规划的重要基础

主体功能区战略是优化国土空间开发保护格局、创新国家空间发展模式的重大战略。河南是全国农业大省，正处于新型城镇化、工业化快速推进过程中，实施主体功能区制度,构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局，对于打造高效、协调和可持续的省域国土开发空间结构具有重要作用。编制国土空间规划，应落实黄河流域生态保护和高质量发展、中部崛起、中原城市群、粮食生产核心区等国家战略，以及省委、省政府重大决策部署，按照全国国土空间规划要求，对部分市县主体功能定位进行适当调整优化；将主体功能定位作为分解各类建设用地指标、耕地保有量、永久基本农田面积、用水总量、高标准农田建设等指标的重要依据，实现建设用地等空间资源要素向郑州大都市区、洛阳都市圈等城市化地区倾斜配置。

3、将提高农业空间特别是耕地保护的质量作为保障国家粮食安全的着力点

编制国土空间规划必须把严格保护耕地和其他农用地作为核心目标之一。河南是全国重要的粮食生产核心区。随着人民群众生活水平的提高，对优质农产品的需求日益增强。这就需要大家在编制省级国土空间规划时，统筹耕地保护的数量与质量之间的关系，提高对耕地质量保护的重视程度。充分考虑生态退耕、受污染耕地安全利用等因素，微调各地农用地、耕地及永久基本农田保护的规模和总体布局。对于大于25度的坡耕地，加快实施退耕还林还草；对于自然保护地核心区的耕地和永久基本农田，逐步退出；按照“优先保护、安全利用、严格管控”三类土壤环境类别划分，采取调整种植结构或退耕还林还草等措施，降低农产品超标风险，促进受污染耕地安全利用。

4、将提升承载能力和宜居宜业水平作为城镇空间发展管控的导向

省级国土空间规划编制，应明确提出全省城镇体系的空间格局，按照把更多的资源配置到人口流入地区的原则，积极培育中原城市群、郑州大都市区、洛阳都市圈，提升公共服务设施和人居环境品质，使这些优势区域有更大的发展空间，增强经济和人口承载能力，成为带动全省发展，参与国内外竞争合作的增长极。

5、将节约集约用地作为推进绿色发展的重要举措

在空间规划编制过程中，应合理安排各类用地规模，将批而未供建设用地作为可供建设用地空间，纳入指标分解，严格控制建设用地规模增长，积极推进废弃、闲置建设用地整治复垦和城市低效用地再开发，提高建设用地效率和空间品质，改善提升人居环境；在平原农区，积极推动实施田水路林村整治、高标准农田建设工程和农村人居环境治理，提高建设用地节约集约利用水平，促进乡村空间美丽宜居。

6、将以人民为中心作为安排城镇各类用地结构和布局的核心目的

在省级层面，应明确提出国家中心城市、区域中心城市、县域中心城市等不同层次城市的职能定位，对城乡公共服务设施配置提出要求，明确各级城镇应具备的教育、医疗、学问等服务功能和服务半径。要求市县级国土空间总体规划和详细规划均衡安排公共服务资源的空间布局，按照构建15分钟生活圈的理念，合理布局居住区周边的医疗、养老、文体娱乐、教育培养、便民商业、行政服务、公共空间等设施，让群众对规划有真实的获得感、幸福感和安全感。

7、将保护历史学问空间作为传承弘扬华夏文明的重要载体

历史学问保护空间是最独特、最有魅力的空间资源，是必须保护好、协调好、利用好的重点区域。河南是中华文明的重要发源地，是全国历史学问大省，八大古都占其四（洛阳、开封、安阳、郑州）。省级国土空间规划编制要落实全国规划要求，以上述中华文明标识体系的主体脉络为重点，提出省级历史学问功能区的总体布局，完善保护要求，明确发展方向，引导市县级规划落实到具体国土空间。坚持学问遗产保护传承和创新利用相结合，加强历史学问特色魅力地区的差异化空间管控，延续历史文脉，促进学问保护传承弘扬和区域高质量发展。

8、将统筹安排重大基础设施布局作为提升空间发展竞争力的重要举措

重大交通、能源、水利、信息通讯等设施是空间开发保护的基础支撑。河南处于全国交通运输的重要枢纽位置，铁路、公路、油气管道、输电线路等穿越较多，且由于部门分头规划，建设期限不一，基础设施布局难以统筹协调。编制省级国土空间规划，应统筹协调跨市县的线性基础设施建设，按照集聚集约的原则，统筹协调上述各类基础设施布局，线性基础设施尽量并线，减少对国土空间的分割和过度占用，加强多种交通模式高效衔接，布局或预留保税区、产业区、物流区等重要功能区，引导各类资源向重要交通枢纽地区集聚，将交通优势转化为枢纽经济优势。

9、将提高国土空间韧性作为保障生命安全的底线

河南省各类自然灾害中，洪涝灾害、旱灾、地质灾害、地震灾害较多发生，需要在编制实施国土空间规划中积极应对。省级规划应充分考虑未来气候变化可能造成的风险，对河南山地丘陵区地质灾害易发区，黄河、淮河等沿河地区的防洪排涝提出要求；明确省级国土空间安全涉及的重大项目布局及建设时序，并纳入重点项目表。通过空间资源配置应对自然灾害高危险区居民点疏散甚至搬迁问题，优化人口布局，不断减少有生存危险存在地区的人口。充分重视突发公共卫生事件等城市公共安全风险，要求市县级规划建立集中与分散相结合的多级空间防控体系，在空间规划方面提出有效的应对措施。

三、耕地红线是不可突破的底线

全民抗“疫”期间，充足的粮食、蔬菜供应给了大家持久攻坚的信心，也考验了大家的耕地应急保障能力，这也让更多人开始重新认识耕地保护的重要性，尤其对基本农田“上山下河”、农村建房乱占耕地、耕地占补平衡难落实等现象更为警惕。追根溯源，各类乱占滥用行为导致耕地非农化、非粮化，直接危及十几亿人的吃饭问题。

粮食安全是社会稳定的“压舱石”，而耕地是粮食生产的根基所在。然而，我国耕地质量总体不高，耕地后备资源严重不足。耕地不仅仅承载着粮食生产的基本功能，还有水土涵养、气候调节、农耕景观等生态功能，更是“山水林田湖草”整个生态系统必不可少的重要部分。作为不可再生的稀缺资源，耕地一旦被占用，即便补充或补划数量质量相当的良田，也必然会改变耕地的空间布局，进而影响自然生态系统稳定。从这个角度讲，耕地保护的第一步也是最为关键的一步就是避免占用。可见，耕地数量、质量和生态“三位一体”管护是坚守耕地红线应有之义。

耕地红线是大家的生存线，也是任何时候都不可突破的底线。纵观各类乱占滥用耕地行为，有的建房建厂、有的种树挖塘、还有的搞绿化景观，这充分反映出，当前生产、生活与生态等各领域的用地刚性需求异常强劲。即便如此，无论扶贫攻坚、生态建设还是乡村振兴，都不足以成为耕地非农化、非粮化的理由。一些地方之所以出现偏差，归根结底还是因为没有摆脱过度依赖土地的老套路，没有在盘活存量上花费心思。

对于耕地保护，国家“最严格”的立场从来没有改变过。中央明确各级政府“一把手”是耕地保护第一责任人，并建立了严格的考核问责机制。我国土地管理法对耕地保护尤其永久基本农田特殊保护有着严格的法律规定,刑法对乱占滥用耕地行为也有明确的定罪和量刑。然而，非法占用农用地依然是近年来涉农领域多发案件。这种情况下，实施最严格的耕地保护制度，有必要将“政府负责、部门协同、群众参与、上下联动”的共同责任机制落到“严”处。

当前，第三次全国国土调查拿出了“宁要数据的真实性，不要虚假的一致性”的态度，强调查清查实耕地特别是永久基本农田利用状况与分布，摸清资源家底。国土空间规划体系的构建，将统筹划定落实生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线,协调解决空间冲突。国土生态修复将耕地资源纳入“山水林田湖草”生命共同体一体化保护与修复的层面，开展全域综合治理。大家借助智慧耕地管理平台，可以采取线上监控和线下核查的方式对耕地状况进行全程动态监测。一个“规则明晰、严保严管、动态监管、考核问责”的耕地保护监督机制逐渐形成。

疫情是大考也是警示，耕地保护久久为功。当前，国内外粮食生产和贸易不确定风险增加，累积性生态风险加大，而耕地红线就是大家必须严防死守的底线。