一、在国土空间规划中统筹划定三条控制线的五大趋向

党中央、国务院高度重视三条控制线的划定工作，党的十九大报告明确提出划定完成三条控制线。近年来，三条控制线划定在取得阶段性进展的同时，也暴露出多头管理、交叉重叠、规则冲突等问题。为贯彻落实党中央的要求，解决三条控制线划定问题，中办、国办近期印发《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的引导意见》，明确了三条控制线划定与管理的总体要求、划定原则、协调规则、落实路径和保障措施，为建立国土空间规划体系、实施国土空间用途管制和生态保护修复奠定了重要基础。总体来看，在国土空间规划中统筹划定三条控制线，主要体现五大趋向: 

1、底线约束，促进人与自然和谐共生

三条控制线的基本定义体现了维护国土空间开发与保护安全底线的本质内涵。一是明确提出生态保护红线是指“在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域”；二是明确提出永久基本农田是为保障国家粮食安全和重要农产品供给，实施永久特殊保护的耕地；三是明确提出城镇开发边界是在一定时期内因城镇发展需要，可以集中进行城镇开发建设、以城镇功能为主的区域边界。生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界，分别是维护国家和区域生态安全、粮食安全和城镇化健康发展的底线。

三条控制线的定位及作用是以约束手段倒逼绿色高质量发展。将三条控制线作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线。统筹推进三条控制线划定，是加强源头保护、推动绿色发展的有力保障。通过统筹划定三条控制线，处理好生活、生产和生态的空间格局关系，形成源头保护的实体边界，明确资源环境保护底线和开发利用上限，推动形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，提升国土空间开发利用质量和效益，全力守护青山绿水，形成美丽中国建设最根本的制度保障。

三条控制线划定的科学基础是资源环境承载能力和国土空间开发适宜性。三条控制线是国土空间开发与保护的底线，要划好底线首先要搞清楚资源环境的限制性在哪里、短板是什么、风险在哪里，最坏的情况是什么、最好的结果要什么，哪种类型、多大规模和多高强度的开发利用活动是允许的，哪些是不允许的，这样才能从容应对、掌握主动。《引导意见》明确以资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价为基础，优先保障生态安全、粮食安全、国土安全，强化底线约束。自然资源部正在牵头推动的“双评价”，针对不同的国土空间开发利用方式，分别从生态保护重要性、农业生产适宜性、城镇建设适宜性3个角度进行资源环境单要素和综合评价，作为三条控制线划定的科学基础。

2、实现“多规合一”，纳入规划统一管理

充分利用原有工作基础和成果，重点针对矛盾冲突区域进行协调。截至目前，京津冀3省（市）、长江经济带11省（市）和宁夏回族自治区共15省（区、市）生态保护红线划定方案已经国务院批准；全国划定永久基本农田15.5亿亩，已完成上图入库、落地到户；北京等14个城市的开发边界划定已完成，其他部分城市形成了初步成果。但是由于3项工作都是独立开展，相互之间协调不足，出现了生态保护红线与永久基本农田、村镇建设、矿业权、人工商品林之间的矛盾冲突。充分利用现有划定相关成果基础上，结合编制国土空间规划，重点解决过去存在的三条线交叉重叠、冲突难落地等问题，统筹划定落实三条控制线，不是重起炉灶、推倒重来，而是对现有工作的优化和完善。

以国土空间规划体系为依托，逐级落实三条控制线。按照“多规合一”的要求，统筹考虑国土空间保护和开发、区域和全局、当前和长远问题。横向上，统筹全域陆海空间，落实主体功能区战略和制度，按照统一底数、统一标准、统一平台、统一管理的要求，在国土空间规划中优化落实三条控制线，确保原则上互不交叉重叠。纵向上，与不同尺度国土空间管理事权相匹配，结合不同层级国土空间规划编制实施，自上而下逐级划定，将三条控制线落到图斑地块。此外，三条控制线既针对现状，也面向未来，既是科学技术线，也是政策制度线，既是权益线，也是责任线，必须与国土空间规划体系建立和监督实施紧密结合起来。

自然资源部门统一管理三条控制线，统一履行所有国土空间用途管制职责。过去三条控制线划定工作，分别由5个牵头部门划定。其中，生态保护红线由原环境保护部、国家发展改革委牵头划定，永久基本农田红线由原国土资源部、原农业部牵头划定，城镇开发边界由原国土资源部、住房和城乡建设部牵头划定。这样既无法实现空间保护与保护底线约束目标，也使地方政府的空间治理行为无所适从。中央机构改革后，组建自然资源部，将原主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划编制管理职能，以及三条控制线划定管理职能统一起来，在国土空间规划中，统筹划定三条控制线，加强空间管制的底线管控和刚性约束，有利于行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，提升国土空间治理综合效能。

3、统筹衔接，经济社会生态效益相协调

遵循客观规律，统筹陆海和区域。生态系统、农业生产、城镇发展各有自身规律，要敬重自然和经济社会发展规律，以科学评价为基础，综合考虑国土空间本底条件、开发利用现状和未来发展导向，协调三条控制线具体落位。三条控制线的划定要统筹考虑山上山下、地上地下、陆地海洋、流域上下游，尽量保持山体、流域等生态系统的完整性，坚持上下联动、区域协调，统筹布局生态、农业、城镇空间。各级政府对本行政区内生态保护红线的布局进行统筹协调，充分与相邻行政区域生态保护红线划定结果进行衔接与协调。

统筹不同主体功能，各有侧重分类划定。三条控制线作为生态、农业和城镇等不同功能类型的国土空间底线，要根据其主体功能科学布局，形成各具形态、错落有致、相互衔接的空间格局，建立健全分类管控机制。按照生态功能划定生态保护红线，优先将具有重要水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙、海岸防护等功能的生态功能极重要区域，以及生态极敏感脆弱的水土流失、沙漠化、石漠化、海岸侵蚀等区域，以及具有潜在重要生态价值的区域划入生态保护红线。按照农业生产功能保质保量划定永久基本农田，依据耕地现状分布，根据耕地质量、粮食作物种植情况、土壤污染状况等条件，在严守耕地红线基础上，按照一定比例，将达到质量要求的耕地依法划入。按照城镇发展集约、适度、绿色、宜居的要求划定城镇开发边界，以城镇开发建设现状为基础，综合考虑资源承载能力、人口分布、经济布局、城乡统筹、城镇发展阶段和发展潜力，框定总量、限定容量，防止城镇无序蔓延。

强化衔接协调，解决现实边界矛盾冲突。当三条控制线出现矛盾时，遵循生态优化、保护优先和绿色发展、高质量发展的原则，生态保护红线要保证生态功能的系统性和完整性，确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变；永久基本农田要保证适度合理的规模和稳定性，确保数量不减少、质量不降低；城镇开发边界要避让重要生态功能，不占或少占永久基本农田。由于矛盾冲突集中在生态保护红线与其他两条控制线以及与土地和矿产开发利用等之间，要根据所在区域的生态功能重要性和生态安全格局完整性（如是否位于自然保护地甚至是核心保护区），来判定究竟是否调整生态保护红线；根据其他控制线或各类开发利用活动对生态保护目标和主导生态功能的影响程度，来判定是保留在生态保护红线内还是有序退出。

4、严格管控，分级分类精准施策

对不同空间功能的需求目标，依法实施差别化严格管理。三条控制线划定与管理，要坚持以人民为中心，适应人民群众对国土空间日趋丰富多元、复杂多样的需求。三条控制线的划定目标不同，其管理也要体现不同的功能定位和需求。生态保护红线按照禁止开发区域进行管理，严禁不符合生态功能定位的各类开发活动，对自然保护地核心区和一般区域实施差别化管控：自然保护地的核心保护区原则上禁止人为活动，其他区域严格禁止开发性、生产性建设活动，在符合现行法律法规前提下，除国家重大战略项目外，仅允许对生态功能不造成破坏的有限人为活动。各类城镇集中建设活动的选址，各类非农产业园区的设立，自然岸线的开发建设等，严格限定在城镇开发边界内。

对发展的不确定性，建立预留弹性空间和动态调整机制。三条控制线是对未来发展的保障，也要积极应对发展的不确定性，对未来空间需求变化做出合理预判，如在城镇开发边界内科学预留一定比例的留白区，作为未来发展的弹性空间。此外，还建立了三条控制线的调整机制和路径：一是自然保护地边界调整的，自动调整生态保护红线；二是由自然资源部统一开展全国生态保护红线评估调整、永久基本农田整改，并由国务院审查批准；三是通过各级国土空间规划调整完善程序来实现三条控制线的调整。

贯彻国家意志和落实地方责任，实施分级审批和管理。为将三条控制线守住并维护好，需要强化国土空间开发保护的精准性和差别化，与五级国土空间规划编制审批权责相匹配，在三条控制线的审批和监管上赋予不同的职责。借鉴永久基本农田保护的经验，将生态保护红线和须报国务院审批城市的城镇开发边界的划定和占用、调整的审批权限上收至国务院。对因国家重大战略项目涉及生态保护红线、永久基本农田占用的，须报国务院审批。城镇开发边界调整报国土空间规划原审批机关审批。鼓励省级政府因地制宜开展地方立法，对于生态保护红线内允许的对生态功能不造成破坏的有限人为活动，制定具体监管办法。

5、协同治理，形成多元化全流程治理体系

全流程全生命周期的协同治理。建立涵盖自然资源调查、资源环境承载能力和国土空间适宜性评价、三条控制线划定、用途管制、监测监管一体化的国土空间治理全流程全生命周期的动态监管体系。建立健全统一的国土空间基础信息平台，实现部门信息共享，严格三条控制线监测监管。强化严格监督考核，将三条控制线划定和管控情况作为地方党政领导班子和领导干部政绩考核内容。国家自然资源督察机构、生态环境部要按照职责，会同有关部门开展督察和监管。

各级政府多部门的协同治理。合理匹配各级政府和各部门的空间治理事权。自然资源部要强化统筹协调工作，会同生态环境部、国家发展改革委、住房和城乡建设部、交通运输部、水利部、农业农村部等有关部门建立协调机制。地方各级党委和政府对本行政区域内三条控制线划定和管理工作负总责，各有关部门要依据本部门职责配合做好有关工作，制定有利于科学划定和严格守护三条控制线的政策，形成合力。组织、人事、审计等部门要将三条控制线划定管理作为国土空间规划实行情况的重要内容，纳入对领导干部的综合考核评价中。纪检监察机关要加强监督。

政府、市场与社会多元主体的协同治理。要守护好三条控制线，需要发挥好市场对资源配置的决定性作用和政府的管控和监督作用，统筹做好各方利益平衡与协调。由于不同区域在国家生态安全和粮食安全中的定位和作用不同，也需要建立损害者赔偿、受益者付费的国土空间保护补偿机制，建立健全粮食主产区和重点生态功能区的转移支付政策；各级政府应加大对永久基本农田、生态保护红线保护和监管财政投入力度，建立保护补偿专项基金。鼓励地方各级人民政府建立政府引导、市场运作、社会参与的多元化投融资机制，引导社会力量参与到永久基本农田和生态保护红线的保护和监督中。

 

二、石楠：把制度优势转化为管理治理的效能

党的十九届四中全会通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，这是一项具有里程碑意义的重要文献。

2013年，十八届三中全会通过了《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，2014年，十八届四中全会通过了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，这些重大决定为新时代的发展指明了航向。同样重要的还有2018年十九届二中全会通过的《关于修改宪法部分内容的建议》，十九届三中全会通过的《关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》，加上本次通过的若干重大问题的决定，共同构建了新时代国家治理体系的根本框架。

十九届四中全会第一次系统总结了中国特色社会主义建设的历史性成就，首次概括了中国特色社会主义制度和国家治理体系13个方面的显著优势，还史无前例地阐述了中国特色社会主义制度的根本制度、基本制度和重要制度，是一份名副其实的面向未来的纲领性文件。

习大大总书记指出，城市治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。早在本世纪初，城市规划领域就有专家学者率先研究城市与区域治理的问题，中国城市规划学会组建了专门的学术机构“城乡治理与政策研究学术委员会”，2014年以“城乡治理与规划改革”为主题召开了年会。

显而易见，与其他领域类似，我国的城市规划既有吸取、引进其他国家先进经验的成分，更有根据我国自身政治、经济和社会环境，契合我国治理体系的创新与探索。总结70年规划工作的经验教训，从制度层面阐述我国经济社会发展、资源保护和人居环境建设等领域的巨大成就，一方面有助于大家更深入地理解“中国之治”的制度支撑，进一步确立制度自信和道路自信，另一方面也有助于国际社会更加全面准确地理解“中国故事”背后的成功秘诀。

笔者多年前曾经说过两句话，“一流的实践机会，二手的规划理论”，描述了我国规划领域理论建设落后于专业实践的状况。这两句话后来被专家学者们广为传播，并且有一批有志于理论研究的专家取得了不少喜人的重要学术成果。不过毋庸置疑，发达国家的学者基于西方既有理论范式，对我国规划实践的观察和分析，在一定程度上有其优势，如何避免局限性、误解和偏见，更深刻地揭示“中国规划”的特色，则需要本土学者从政治学、管理学、地理学、城乡规划学等不同视角对我国规划体系进行深入剖析。

联合国人居署实行主任谢里夫女士日前在“2019中国城市规划年会”致辞时专门提到，希翼中国的规划师能够产生更多的常识，与其他联合国成员国分享。假如说在城镇化、人居环境领域存在“中国模式”，基于这种特定模式的“中国范式”或许是值得探讨的理论话题。更好地发挥制度优势，把制度优势转化为管理经济社会事务、城乡发展与空间治理的效能，是规划学术领域需要全面破题的重大理论问题。

 

三、“腰部”的缺位与构建——国土空间规划背景下对珠三角地区都市圈建设的思考

2019年2月，国家发改委印发《国家发展改革委关于培育发展现代化都市圈的引导意见》，提出在都市圈建设呈现较快发展态势的趋势下，针对城市间交通一体化水平不高、分工协作不够、低水平同质化竞争严重、协同发展体制机制不健全等问题，加快培育发展现代化都市圈。作为引领全国经济社会发展的先行地，珠三角地区既具备培育都市圈的良好基础，也率先暴露出了一系列亟需在都市圈层面解决的实际问题。本文从珠三角国土空间发展现状出发，聚焦于都市圈这一承上启下“腰部”空间单元的战略意义和实际问题，初步提出四个方面的都市圈建设重点，以期为后续相关研究的深入开展探索方向。

1、“一群两圈”：珠三角国土空间发展现状

珠三角是一个空间连绵、人口与经济要素密集的城市群。广佛和深莞惠两个相对成型的都市圈正在引领新时期城市群空间格局演变。同时，两个都市圈也正在面临城市间经济发展不平衡、公共资源供给不协调、生态空间破坏等亟待解决的问题，对于资源要素优化配置形成挑战。

2、“腰部”的战略意义：都市圈层面谋划是新一轮珠三角国土空间发展的破局重点

（1）国家和省积极推动顶层战略谋划

在大湾区建设和城市群协同发展方面，国家和省陆续出台了诸多体现国家意志和战略谋划的政策文件。

（2）地方基于各自发展意图的空间响应

在国家和省的重大战略之下，各市积极主动地提出了各类规划研究和具体方案，由于缺乏“都市圈”这一尺度的统筹谋划，城市之间如何一体化，还存在不少的空白。

珠三角各市空间结构拼合图

（3）“腰部”支撑：都市圈建设的实践意义

建设现代化都市圈的战略意义在于，发挥都市圈作为国家、省顶层设计与城市发展之间“腰部”的支撑作用，实现重大战略的纵向贯穿，促进地方发展诉求的横向协调。

3、都市圈建设的关键问题与国土空间规划的应对

（1）关键问题：用地、生态、交通、民生配套的空间碎片化

用地布局缺乏统筹：过去区域层面的战略谋划主要体现为以点、轴为支撑，以规模等级和职能分工为载体的“城镇体系”，对于土地资源布局的统筹谋划相对缺位，城际交接面、跨市生态廊道和产业集群成为资源配置的“灰色地带”。在建设用地资源约束趋紧的“存量时代”，珠三角地区亟需在都市圈层面强化用地资源的统筹与协调。

生态要素碎片化：由于对区域山水林田湖草海各类自然资源的统筹谋划有所不足，生态要素破碎正在成为影响珠三角高质量发展的重要因素。

珠三角地区1990-2016年建设用地变化图

城际交通组织缺位：珠三角的规划交通设施体系中，对都市圈尺度交通运行具有重要支撑作用的城际铁路建设有所不足，整体呈现“重高铁、地铁，轻城际”的特征。

民生配套供需失衡：经过40年的快速工业化和城镇化进程，珠三角地区普遍存在结构性失衡的问题。深圳、东莞等城市普遍面临民生配套标准偏低，土地开发强度较高，新增建设用地面临瓶颈，公共服务配套需求难以在市域范围内满足的问题。

（2）国土空间规划的应对

资源要素集聚整合：以交通设施和重点平台协同布局促进资源高效利用。落实粤港澳大湾区“极点带动，轴带支撑”空间格局，基于广深科技创新走廊等重大战略布局，以高速铁路、城际轨道、高速公路等区域主干交通设施为支撑，完善城市中心区与重点平台之间的交通设施联系。

广深科技创新走廊“十核”分布示意图

基础设施一体高效：形成以轨道为支撑的都市圈、城市群交通布局。省、市、县各级需结合国土空间规划编制工作，根据都市圈发展轴线及各项客运需求完善都市圈内部及都市圈之间联系主轴的交通设施配套，提高居民生活的便利化程度和城市功能的服务效率。

生态空间共保共治：构建功能完整、空间连续的生态空间保护格局。为保障环湾生态屏障的生态功能连续性和完整性，需要从整体层面构建多元统一的生态要素管控体系，并在省级、都市圈和市县国土空间规划等层面构建有效传导机制，保障生态空间的有序治理。

广东省生态安全格局初步方案布局图

公共服务共建共享：以高品质生活支撑都市圈高质量发展。本轮国土空间规划的编制工作应以实现都市圈地区居民享受同等服务的普惠性和公平性为目标，在都市圈层面探索公共服务设施配置标准、空间布局的跨市协同机制，加强对跨行政边界地区等重点地区进行有效管控和干预，增加区域性高品质服务供给，确保都市圈整体利益的最优化，促进区域可持续发展。