导语

自2018年中央一号文件公布实施以来，各地积极探索宅基地“三权分置”，由于对“三权分置”的内涵认识不统一，具体做法也存在区别。中地研究院基于所承担多项宅基地改革试点项目实践经验，在对宅基地“三权分置”内涵研究界定（详见《专题一  宅基地“三权分置”的核心是放活》）的基础上，结合全国各地关于宅基地“三权分置”的改革探索，深入系统梳理研究，现形成较为完善的改革实施路径设计，特撰此文，以飨同好。

  一、落实宅基地集体所有权——“三个强化”

宅基地集体所有权是农民集体经济组织的一项基本权利，主要包括农民集体对宅基地的监管、处分，并参与宅基地收益分配等权能。但受制于现行管理制度不健全、农民集体经济实力薄弱、基层治理能力不足、传统观念坚固等因素，所有权虚置的现象极为普遍。笔者认为要落实宅基地集体所有权，可以从权能、主体和措施三个方面完善入手。

  （一）强化管理权能

  1、强化监管权能

落实所有权，强化集体监管权能是基础。政府要准确把握管理边界，认清宅基地管理责任主体是镇街、实施主体是村组的现实，注重引导提升农民集体管理意识，切实参与到宅基地使用的审核、管理和监督等工作中。例如重庆大足、广东南海等地，均明确农民集体在宅基地使用、流转、退出、抵押担保等环节具有监督管理职责，保证实现宅基地全流程监管。

  2、强化处分权能

落实所有权，强化集体处分权能是核心。一方面强化村集体在宅基地分配时的权能，确保公平公开公正分配宅基地，优先保障住房刚需。另一方面强化村集体对于非法用地违规建设等的纠正、制止，以及特定情形可收回宅基地的权能。处分权能否落实，关乎宅基地规范管理能否实现。

  3、强化收益权能

落实所有权，强化集体收益权能是关键。农村集体经济组织作为宅基地所有权人，具有通过宅基地获取收益的权利。一方面，村集体可针对超面积占用宅基地、一户多宅、非本集体经济组织成员占用宅基地等现象，实施有偿使用制度；另一方面，对于宅基地因转让、出租等形式流转产生的收益，村集体有权参与收益分配。如辽宁海城就明确宅基地转让、出租的土地增值收益在集体经济组织和成员之间按照3:7的比例合理分配，这一举措不仅能够监管到宅基地流转行为，还能够提升集体经济实力，促进集体所有权更好落实，从而形成良性循环。

  （二）强化管理主体

村集体作为村内各项事务的管理主体，事务繁琐，对农村土地尤其是宅基地的管理职责不能凸显，因此可探索成立专门的农村土地或宅基地管理组织机构，专项负责相关管理工作，也可将乡贤、能人等纳入到管理机构中，提升基层治理能力。如浙江义乌成立农村土地民主管理组织，负责土地各项管理工作，并配套建立民主决策机制，为宅基地改革实施奠定了基础。江西余江充分发挥乡贤智慧和力量，专门设立村民事务理事会，促进村集体落实各项宅基地管理权能。

  （三）强化管理手段

宅基地管理应强化村民自治，在不触碰改革底线和政策红线的前提下，鼓励村集体大胆创新，充分利用群众智慧，因地制宜，配套具体的管理手段。同时，要注重村民自治“法治化”，大力推进村规民约、自治章程建设，将宅基地管理纳入具体自治管理规定中。如广东南海实行宅基地综合管理自治公约制度，要求各村必须制定自治公约，明确关于宅基地申请、审批、建设、使用、流转等的各项内容要求，并将公约制定作为本村宅基地相关审批的前置条件。浙江天目山镇通过出台政策及“村规民约”，严格控制新建集聚区人均建设用地面积不得超过120平方米，从而达到控制村庄建设用地规模的目标。

浙江乐清梅溪村村规民约

  二、保障宅基地农户资格权——“一转换，三保障”

宅基地农户资格权不同于所有权和使用权，其本质是针对农户申请分配宅基地的资格，专门设定了一项农户所具有的权利。资格权的落脚点在于农户的界定，实现方式在于如何保障。

  （一）做好集体经济组织成员的

  界定管理

按照改革试点任务要求，宅基地的申请、流转等均限定在农村集体经济组织成员范围内，可见集体经济组织成员的界定是宅基地管理的重要基础，开展宅基地“三权分置”改革，必须将农村集体经济组织成员的认定管理作为前置工作。如江苏武进明确了农村集体经济组织成员的界定标准，并在此基础上制定了宅基地保障对象认定办法。像广东南海等经济发达地区，早在2008年已经实现了集体经济股份化，制定了集体经济组织成员界定办法，为后续宅基地制度改革实施奠定了重要基础。

南海区户内股权及成员证

  （二）实现成员到宅基地农户的

  转换认定管理

宅基地管理所对应的农户，即资格权户，与大家常说的公安户、股权户等均不同，从宅基地管理实践中遇到的诸如公安分户需要先有宅基地、宅基地分配需要公安先分户等之类的问题矛盾，也可以看出宅基地的农户与公安户再分户的前提条件上存在本质的差异。宅基地农户的认定基本是按照“夫妻及其子女为一户，子女达到法定结婚年龄可分户”的总体原则进行转换。宅基地农户资格权的设定，最大的意义就是从权利的层面给宅基地农户赋予了身份的认定，使得宅基地的分配、流转、退出等管理具有了更为精准的主体对象，进而宅基地一户多宅、住房困难户等基本信息可以全部梳理清楚，基础意义重大。如浙江德清明确“户”是以村股份经济合作社社员清册为依据综合确定，并要求资格权应当以“户”为单位认定登记和行使，通过登记形成《农村集体经济组织宅基地“资格权人”账册》以作确认和管理，借助登记、备案等手段可获取资格户数据库，从而理清一户多宅与困难户现状，更好保障资格权。又如广东南海虽未明确提出宅基地“户”的界定，但其针对符合申请条件的农户实行的宅基地权益资格名录库制度，实行精细化、动态化管理，实现精准保障住房需求，其本质也是对农户和资格权的界定和管理。

  （三）探索“以地保障、以房保障和以钱保障”实现形式

  1、以地保障

顾名思义，就是按照传统的单家独户式居住模式，继续分配宅基地满足农户的住房需求。随着土地资源日趋紧张、农村人口城镇化、土地闲置浪费等日趋严重，该种保障模式，尤其在发达地区逐渐被放弃，如珠三角地区多个城市自2000年以后没有再新批准过宅基地用于单家独户式建设。

  2、以房保障

农民上楼日渐成为农村住房保障的新形式，本次宅基地制度改革，国家也明确提出各地可以大胆探索农民集聚建设多层式住宅。各地开展农民公寓、集中上楼等的探索也较为普遍，如佛山市早在2001年便开始推进农民公寓建设，重点解决了部分农户的住房刚性需求。但综合来看，农民公寓的开展，需要基于村庄的区位条件、经济实力、居住习惯、基层治理水平等条件，再加上关于农民公寓的相关产权制度尚未明晰，尚不具备全面推广的基础和必要。因此，各地开展农民公寓需结合实际，合理预期，系统设计，稳步推进，谨防产生小产权房，造成变相开发房地产。

  3、以钱保障

宅基地农户资格权除具有申请分配宅基地的权利，其取得宅基地后建设的住宅同样可以取得相应的财产权，因此，在自愿申请退出农村住宅时，可基于资格权和财产权取得一定的补偿，即宅基地自愿有偿退出机制。退出机制的建立同样是宅基地管理的基础性制度，这在现行制度中是缺失的一环，导致宅基地流通管理难以形成闭环，村集体分配出去的宅基地有去无回，而有意愿退出宅基地的农户，申请退出宅基地也无法律依据和操作路径。因此，宅基地改革必须将宅基地退出机制作为重要的改革任务，促进宅基地的合理流通，确保村集体的可持续发展。如天津蓟州区村集体经济组织针对自愿有偿退出宅基地的，会依据退出宅基地的区位、房屋状况等确定补偿标准，对于复垦为农用地的，区政府还会按照每亩不低于17.6万元的标准给予村集体经济组织经济补偿。另外，对于退出宅基地的农户可探索建立反悔机制，允许其在进城就业、创业、定居失败等情况下返乡再次申请宅基地，但需退还早期退出宅基地补偿款或与再次取得宅基地实行有偿制度，避免农户借机倒卖宅基地。

  三、适度放活宅基地使用权——“放活与规范”

按照现行法律法规，宅基地使用权是不可以直接流转的，宅基地发生流转的情形只能是因地上建筑物流转（如买卖、继承等）导致宅基地随之流转（地随房走）。因此，宅基地使用权的适度放活，是本次宅基地制度改革的重大突破。探索宅基地使用权的适度放活，主要内容就是明确如何放活，适度的边界在哪里，以及放活后如何规范管理。

  （一）放活宅基地使用权

此前已分析，放活宅基地使用权的主要内容是丰富流转方式、扩大流转范围、放宽使用用途（详见《专题一 宅基地“三权分置”的核心是放活》,点击左边蓝字便可跳转），但是各地需结合本地实际开展相关探索。

  1、丰富宅基地流转方式

按照国家宅基地制度改革试点任务要求，以及关于宅基地三权分置的相关精神，已经允许探索宅基地使用权的多种流转方式，包括转让、互换、赠予、继承、出租、抵押、入股等，流转方式已经得到了极大的丰富。这与宅基地使用管理实际趋势相符，虽制度探索滞后于现实操作，但已是突破性改革。各试点地区均进行了相关探索，如云南大理明确宅基地可以转让、出租、赠与、继承、抵押、入股等，并设定了相应的条件要求、收益分配等，确保流转可控。

  2、扩大宅基地流转范围

宅基地使用权流转方式丰富后，其流转范围需要对应放开和限制。其关键便是是否允许宅基地使用权向本集体经济组织之外的主体流转，目前赞成和反对两派并存，但核心是宅基地使用权流转的制度安排应该要兼顾到宅基地保障性和资产性功能，流转后宅基地使用权具体权能可以在集体经济组织内外部差异化设置。

因此，宅基地的转让、互换、赠予应在村集体经济组织范围内进行，对于跨集体经济组织流转的或因流转形成一户多宅的，可设置一定使用期限，如浙江义乌宅基地流转范围放宽至全市，对于跨集体经济组织转让的，限定使用权期限不得超过70年，这既有助于宅基地的村内闭环管理，也有助于转变宅基地无期限使用、个人私有化的传统观念。宅基地出租、抵押、入股可进一步结合实际情况放宽流转范围，不必限定在本村集体经济组织范围内，促进宅基地资产经营性功能的显化，提高用地效率。

  3、放宽宅基地使用用途

针对放宽宅基地使用用途，不少地方已探索将宅基地功能扩展至经营性用途，例如浙江义乌利用闲置农房打造学问街，发展民宿旅游；浙江绍兴利用闲置农房发展养生养老等产业；天津蓟州区引入社会主体租赁农房后用于民俗摄影旅游经营。这些探索实践表明，将宅基地的功能扩展至民宿康养产业、乡村旅游产业、新产业新业态等经营性用途，是实践自发产生的客观需求，也是促进乡村振兴的重要途径。

绍兴市新昌县盘活闲置宅基地，“空心村”变“度假村”

  （二）规范宅基地使用管理

宅基地管理体系复杂，使用权适度放活后，必须要避免延伸出新的管理问题，因此应注重对相关制度的完善规范，主要包括产权规范管理和经营规范管理两个方面。

  1、产权规范管理

放活宅基地使用权后，针对不同的流转方式需要明确流转双方的权能边界，确保各方利益得到合理公平的保障。尤其针对租赁等较为普遍的流转方式，须重点研究流转时的权能设计。如浙江上虞为盘活利用闲置农房，规范租赁管理，设置了农房租赁使用权并颁发证书，界定清晰了出租人和承租人的权利关系，并允许抵押，有助于提高租赁价格，提高出租率和承租率，提升土地节约集约利用水平。

绍兴市上虞区宅基地及房屋租赁使用权证

  2、经营规范管理

宅基地使用权放活后，其流转后多用于经营性用途，因此须对消防、环保、安全、流管等方面做出相应的要求，加强对宅基地实施经营规范管理，统一房屋使用安全标准等。例如浙江德清划分乡村民宿服务质量等级，对经营场所、安全管理、卫生环保、服务水平等方面进行评分，规范民宿经营；广东南海实行出租屋市场准入制度，明确出租屋须符合消防安全标准等条件，切实加强对农民房屋出租的规范管理。

佛山市南海区出租屋租赁登记（备案）证明

宅基地“三权分置”是实现宅基地更加科学管理和高效利用的重要手段，而非工作目标，其具体实现形式也千差万别。各地在探索宅基地“三权分置”时，需以解决本地实际问题为出发点，因地制宜，认清宅基地管理本质是公平和效率的平衡，在充分保障农户资格权和房屋财产权的前提下，适度放活宅基地使用权，合理实现宅基地的居住保障性功能和资产经营性功能。

  编辑概况

孙辉，浙江大学农业推广学硕士，长期从事农村土地制度改革研究、乡村振兴实施策划、国土空间规划和存量规划编制研究等工作，主持和参与广东南海、江西余江两项国家级改革试点课题研究、政策拟定咨询项目，以及广东省、佛山禅城、广州增城等多地宅基地研究课题、政策拟定等工作，具备扎实的理论基础和基层实践经验。

陈子虹，华南理工大学区域经济学硕士，现任中地研究院课题研究员，主要从事农村宅基地制度改革等相关领域的研究咨询工作，参与过南海区农村宅基地政策拟定咨询、宅基地“三权分置”课题研究等项目，具有扎实的专业基础和丰富的实践经验。

  中地研究院

中地研究院隶属3833com金沙官网，成立于2014年12月，是以国土空间政策改革、城市更新政策、乡村振兴战略实施研究为主要业务的研究机构，承载了3833com金沙官网14年来在国土领域政策研究的沉淀与积累，是3833com金沙官网攻克热点难点问题、提升专业服务水平、促进交叉学科融合、推进创新发展理念落地的先锋队和尖刀班。

? 撰稿：中地研究院 孙辉   陈子虹

? 审核：陈凯

? 编辑：张婉铧