近日，北京市委办公厅、市政府办公厅印发了《北京市自然资源资产产权制度改革方案》（以下简称《改革方案》）。《改革方案》的出台，是落实中央改革要求、深化北京市生态文明体制改革的重要举措，是贯彻新发展理念、推动北京高质量发展的重要制度安排，对于加强自然资源资产管理，深入推进生态文明建设，支撑新版城市总体规划具有深远意义。

中共北京市委办公厅 北京市人民政府办公厅关于印发《北京市自然资源资产产权制度改革方案》的通知

各区委、区政府，市委各部委办，市各国家机关，各国有企业，各人民团体，各高等院校:

经市委、市政府同意，现将《北京市自然资源资产产权制度改革方案》印发给你们，请结合实际认真贯彻落实。

自然资源资产产权制度是加强生态保护、促进生态文明建设的重要基础性制度。为加快健全本市自然资源资产产权制度，进一步推动首都生态文明建设，根据《中共中央办公厅、国务院办公厅印发〈关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的引导意见〉的通知》精神，结合本市实际，制定本方案。

中共北京市委办公厅北京市人民政府办公厅

2020年8月5日

北京市自然资源资产产权制度改革方案

一、总体要求

(一)引导思想。以习大大新时代中国特色社会主义思想为引导,全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神,全面落实习大大生态文明思想,深入落实习大大总书记对北京重要讲话精神,认真贯彻党中央、国务院决策部署,紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局,以落实《北京城市总体规划(2016年-2035年)》为统领,以完善自然资源资产产权体系为重点,以落实产权主体为关键,以调查监测和确权登记为基础,积极改革创新,加强监督管理,着力促进自然资源集约利用、整体保护和系统修复,加快构建自然资源资产产权制度体系,为建设国际一流的和谐宜居之都提供基础支撑。

(二)基本原则

——坚持保护优先、集约利用。正确处理资源保护与开发利用的关系,严守保护底线,严格用途管制,优化资源配置,提高利用效率,推动高质量发展。

——履行所有者职责、维护所有者权益。坚持主体明确、权能明晰、权责对等,处理好自然资源资产所有权与使用权的关系,平等保护各类自然资源资产产权主体合法权益。

——坚持市场配置、政府监管。以扩权赋能、激发活力为重心,发挥市场配置资源的决定性作用;加强政府监督管理,促进自然资源权利人合理利用资源。

——坚持首善标准、区域协作。围绕落实首都城市战略定位,统筹推进自然资源资产产权制度改革,提高自然资源资产管理水平,发挥示范作用;坚持京津冀协同发展,加强区域联动。

(三)总体目标。

到2020年底,基本建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效的自然资源资产产权制度。到2022年底,形成完善的法规政策体系、监督管理体系和技术支撑体系,自然资源资产产权制度全面运行,自然资源保护成效和开发利用效率显著提升,为维护首都生态安全和资源安全、促进经济社会全面协调可持续发展作出更大贡献。

二、主要任务

(四)健全自然资源资产产权体系。加快构建分类科学的自然资源资产产权体系。落实承包土地所有权、承包权、经营权“三权分置”,加强对流转过程的规范化管理。积极探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”,鼓励农村集体经济组织及成员盘活闲置宅基地。积极探索集体林地所有权、承包权、经营权“三权分置”,创新国有林场产权实现形式,理顺林地和林木资源产权关系。推进建设用地地上、地表和地下分别设立使用权,促进空间合理开发利用。理顺取水权与地热水、矿泉水采矿权,水域滩涂养殖的权利与土地承包经营权之间的关系。完善采矿权退出与土地使用权收回的衔接机制。创新自然资源资产全民所有权和集体所有权的实现形式,按照全民所有自然资源资产划拨、出让、租赁、作价出资等相关政策细化完善本市工作措施并抓好落实。探索集体经营性建设用地使用权入股、联营模式,规范推进集体经营性建设用地交易市场建设,稳步推进利用集体土地建设租赁住房试点工作。

(五)明确自然资源资产产权主体和权责。在本市代理行使所有权的自然资源资产范围内,研究建立分级行使所有权的资源清单和监督管理制度,将部分自然资源保护利用权责归属区政府和市政府相关部门。完善全民所有自然资源资产收益管理制度,根据市、区自然资源资产管理事权,合理调整收益分配比例和支出结构,并加大对生态保护修复支撑力度。推进农村集体所有的自然资源资产所有权确权,依法落实农村集体经济组织特别法人地位,增强其对集体所有自然资源资产的保护意识,提高管理和经营能力。保证各类市场主体依法平等使用自然资源资产、公开公平公正参与市场竞争,同等受到法律保护。

(六)开展自然资源统一调查监测评价。建立自然资源调查监测评价制度。依据国家统一的自然资源分类标准和技术体系,制定本市自然资源调查地方标准和技术规范。统一组织实施自然资源调查,以第三次全国国土调查为基础适时开展自然资源基础调查,并结合自然资源专项调查,掌握重要自然资源的数量、质量、分布、权属、保护和开发利用状况。开展自然资源全覆盖动态遥感监测,提高监测频率和精度,对自然保护地核心保护区、永久基本农田、自然灾害易发区等区域进行重点监测。研究建立自然资源资产核算评价体系和核算规则,在实物量统计基础上,探索价值量核算,编制自然资源资产负债表。落实自然资源资产统计调查制度,建立本市统计调查工作体系。开展全民所有自然资源资产清查。建立统一权威的自然资源调查监测评价信息发布机制,实现数据共享。

(七)加快自然资源统一确权登记。坚持确权登记法治化,制定本市自然资源统一确权登记工作方案,重点推进各类自然保护地、森林、山岭、湿地、河流等重要生态空间确权登记,逐步实现自然资源确权登记全覆盖。清晰界定各类自然资源资产的产权主体,划清所有权、使用权边界。开展宅基地使用权确权工作,落实代征道路、绿化用地产权主体。健全登记信息管理基础平台,构建信息共享机制,提升公共服务能力和水平。

(八)强化自然资源整体保护。完善本市国土空间规划体系,健全规划实施管理机制,加强规划实施与产权制度、管理政策之间的衔接。划定并严守生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等控制线。建立健全国土空间用途管制制度,严格实行用途管制规则、产业准入政策和负面清单。加快构建自然保护地体系,建立统一的分级分类管理体系,健全自然保护地内自然资源资产特许经营权等制度。完善监控手段,积极预防、及时制止破坏自然资源资产行为。依法依规解决部分现有使用权、经营权合理退出问题。探索建立政府主导、企业和社会参与、市场化运作、可持续的生态保护补偿机制。建立完善生态林、湿地、耕地等自然资源以及生态保护红线、生态涵养区等重点区域的生态保护补偿机制。完善保护成效评价考核机制。积极探索生态价值的实现途径,构建以产业生态化和生态产业化为主体的生态经济体系。

(九)促进自然资源资产集约开发利用。既要通过完善价格形成机制,扩大竞争性出让,发挥市场配置资源的决定性作用;又要通过总量和强度控制,更好发挥政府管控作用。深入推进全民所有自然资源资产有偿使用制度改革,扩大国有建设用地有偿使用范围,落实加快科技创新构建高精尖经济结构用地政策。分区域、差别化引导矿业权设置,严控并逐步减少固体矿产开发利用总量,加快固体矿山退出,倡导矿山企业就地转型。完善地热资源开发利用管理体系,实施地热资源差别化供应,制定地热采矿权到期差别化处理政策。健全水资源开发利用制度,建立水资源统一配置、总量管控、分级监管制度。逐步退养以河湖水库为水源的养殖业。建立健全京津冀水生态环境联合防治综合协调机制。完善自然资源资产分等定级价格评估制度和价格审核制度,统筹建立政府公示价格体系,实现基准地价全覆盖。创新各类自然资源资产定价机制,完善土地开发项目成本审核机制。完善自然资源资产开发利用标准体系,将自然资源资产开发利用和生态保护要求纳入自然资源出让合同。落实自然资源资产使用权转让、出租、抵押市场规则,明确受让人开发利用自然资源资产要求。推进自然资源资产交易平台和服务体系建设,建立统筹衔接工作机制,健全市场监测监管和调控机制,建立自然资源资产市场信用体系,探索增加生态产品交易种类。

(十)推动自然生态空间系统修复。坚持政府管控与产权激励并举,增强生态修复合力。编制实施国土空间生态修复规划,实施自然生态系统修复治理。统筹推进绿色廊道建设、百万亩造林、生态清洁小流域建设、土地资源整理、废弃矿山生态修复等工程。推进京津冀生态环境协同治理。做好留白增绿,完善城乡建设用地减量实施机制,统筹推进城市有机更新、环境综合整治、违法建设拆除等各项工作,探索老城有机更新模式,推动城市修补和生态修复。鼓励各类主体通过租赁、置换等方式扩大自然生态空间。建立健全依法建设占用耕地、林地和压覆矿产的占用补偿制度,严格占用条件,以生态产品产出能力和生态服务价值为基础完善测算方法,提高补偿标准。构建责任明确、途径畅通、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效的生态环境损害赔偿机制,由责任人承担修复或赔偿责任;责任人灭失的,遵循属地管理原则,按照事权由属地政府组织开展修复工作。从保护所有者权益角度,完善自然资源资产损害赔偿制度。按照谁修复、谁受益原则,通过赋予一定期限的自然资源资产使用权等政策措施,激励社会投资主体从事生态保护修复。

(十一)健全自然资源资产监管体系。发挥人大、行政、监察、司法、审计和社会监督作用,形成监管合力。市、区政府定期向本级人大常委会提交国有自然资源资产管理情况专项报告,依法接受监督。根据法律授权和代理行使自然资源资产所有权制度,建立自然资源资产管理考核评价制度,持续推进领导干部自然资源资产离任审计,落实党政领导干部自然资源资产损害责任追究制度。完善自然资源资产产权信息公开制度,强化社会监督。充分利用大数据等现代信息技术,建立统一的自然资源三维时空数据库,提升监督管理效能。依托本市行政执法信息服务平台,完善自然资源行政执法与刑事司法无缝衔接机制,实现信息共享、案情通报、案件移送。加强自然资源督察,完善自然资源资产督察执法体制,加强督察执法队伍建设,严肃查处自然资源资产产权领域重大违法案件。

(十二)完善自然资源资产产权法规体系。根据国家法律法规、政策文件和自然资源资产产权制度改革进程,适时制定、修订、废止本市地方性法规、政府规章和规范性文件。建立健全协商、调解、仲裁、行政裁决、行政复议和诉讼等有机衔接、相互协调、多元化的自然资源资产产权纠纷解决机制,建立各级政府牵头、多部门配合的权属纠纷调处机制。全面落实公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼等法律制度,构建自然资源资产产权民事、行政、刑事案件协同审判机制。

三、保障措施

(十三)强化组织领导。自然资源资产产权制度改革涉及重大利益调整,事关改革发展稳定全局,必须在党的集中统一领导下推行。各区各部门各单位要增强“四个意识”,加强对自然资源资产产权制度改革工作的组织领导,按照本方案和任务分工抓好工作落实。市规划自然资源委要牵头建立自然资源资产产权制度改革联席会议制度,组织市发展改革、财政、生态环境、水务、农业农村、园林绿化等部门协同推进各项工作。

(十四)积极改革创新。针对重要专项工作,争取承担国家试点任务。鼓励各区各部门各单位积极参与,主动探索实践,创新改革路径,及时总结提升,形成可复制、可推广的制度成果。

(十五)加强宣传引导。加强政策解读,系统阐述自然资源资产产权制度改革的重大意义、基本思路和重点任务。利用世界地球日、全国土地日等重要纪念日,开展形式多样的宣传活动,营造良好氛围。

二、上海市：金山区枫泾镇国土空间总体规划（2019-2035）草案公示

随着上海新一轮城市总体规划获批、长三角一体化发展上升为国家战略，枫泾镇作为长三角南翼重要的门户枢纽城镇、上海对接浙江的桥头堡，应充分发挥其区位特色、学问特色，实现从上海“远郊边缘镇”向“跨界中心镇”的转型，成为“上海学问”响亮名片。《金山区枫泾镇国土空间总体规划（2019-2035）草案》近日开始公示，以下为规划主要内容：

一、规划范围与期限

枫泾镇地处沪浙五区（县）十镇（乡）交界，东临金山区朱泾镇、西靠浙江省嘉善县、南接浙江省平湖市、北依松江区新浜镇及青浦区练塘镇，是上海的西南门户。

本次规划范围为枫泾镇行政区域，总用地面积91.7平方公里。规划期限为2019-2035年。其中，近期至2025年，远期至2035年。

二、城镇性质与发展目标

发展目标：跨界联动发展的示范地；学问交流互通的传承地；产城融合发展的共享地。

城镇性质：以古今中西融合为学问特色的中国历史学问名镇；以沪浙融合、文旅创融合、城乡融合、产城融合为功能特色的上海西南门户枢纽城镇。

枫泾镇土地使用规划图

三、镇村体系

规划形成“5+2+5”的镇村空间体系。

5即5个城镇社区生活圈，服务半径约1000米，步行15分钟范围全覆。

2即2个产业社区生活圈，服务半径约1500米，以产业发展配套为核心，兼顾周边地区设施共享两轴即城镇发展轴。

5即5个农村社区生活圈，服务半径约2000米，以农民集中居住点为服务中心，实现镇村服务水平均等化。

枫泾镇镇村体系规划图

四、发展规模

人口规模：规划至2035年，枫泾镇常住人口规模为11.2万人。

建设用地规模：规划至2035年，镇域建设用地规模控制在29.5平方公里。

五、空间结构

一轴：亭枫发展轴，集交通走廊、经济长廊、魅力游廊于一体的区域发展轴。

两带：西部发展带依托朱枫公路向南联接嘉善、向北联接青浦；东部发展带依托兴豪路-兴北路向南联接平湖、向北联接松江。

双核：西部以枫泾古镇为引领、枫泾枢纽为支撑的“学问+生活”功能片区，东部以文创小镇为引领、金山北站为支撑的“学问+科创”功能片区。

四片：分别以”农民画学问“、”故事学问“、”集镇学问“、”茶学问”为特色的美丽乡村片区。

枫泾镇空间结构规划图

三、深圳市：提升空间保障能力 实现民生七有目标

近日，深圳市规划和自然资源局党组书记、局长王幼鹏参播《民心桥》节目，从促进城市高质量发展、提升空间保障能力的角度出发，围绕战略定位、发展目标和五个“率先”任务，回答市民问题。

Q:回顾40周年，深圳最大成就集中在哪些方面？

王幼鹏：在城市规划方面，深圳的城市发展始终坚持规划先行、超前布局，先后于1986年（弹性规划）、1996年（全域规划）、2010年（转型规划）编制实施了三版城市总体规划，明确将轴带组团结构作为引导城市空间发展的基本框架，为当前的城市发展格局奠定了坚实基础，引领了高密度超大型城市高质量可持续发展。

在土地改革方面，深圳是全国最早启动土地管理制度改革的城市，有效支撑了城市高快速发展，推动了全国土地制度改革。1987年敲响土地拍卖“第一槌”，2001年在全国率先建立土地交易有形市场，1992年、2004年先后在原特区内、外实施农村土地“统征”“统转”，成为全国唯一一个没有农村建制的城市。尤其是2012年以来，深圳步入存量发展阶段，为解决发展空间问题，原国土资源部、广东省政府联合批复深圳土地管理制度改革总体方案，将深圳确定为全国土地管理制度改革综合试点，拉开了新一轮土地改革的大幕。八年来，我市在改革中摸索，在实践中创新，按照“产权明晰+市场配置+利益共享”的改革总体思路，在存量土地再开发、土地节约集约利用、土地市场化配置等关键领域取得了重大突破，逐步建立了适应存量土地开发的新型土地管理制度，为全国存量土地开发探索出了系列行之有效的路径。

Q:40年来，有哪些是可以为大家所推广和接受的城市规划理念？

王幼鹏：从城市规划角度来讲，深圳有着非常好的组团结构，也就是大家强调的多中心、网络化、组团式空间结构。

深圳第一版城市总体规划（即86版），是根据深圳市东西狭长的地理条件，顺应自然、依山就势，采用了带状组团式规划结构，深圳往后历版城市总体规划均延续并优化了这一空间结构，逐渐形成了多中心、网络化、组团式结构。深圳经济特区40年的发展建设，基本上都是按照这一结构有序推进。尽管后来人口规模和建设量大大超过规划预期，开发强度也在不断提高，空间不断增密，但也始终控制在这一结构内，体现了这一空间结构的弹性和韧性。

Q:什么是“七有”目标？

王幼鹏：习大大总书记多次强调，做好城市工作，要贯彻以人民为中心的发展理念，坚持“城市是人民的城市、人民城市为人民”。去年八月，党中央、国务院公布《关于支撑深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》，明确赋予深圳“民生幸福标杆”的战略定位，要求深圳率先“实现幼有善育、学有优教、劳有厚得、病有良医、老有颐养、住有宜居、弱有众扶”的目标。

一年来，大家牢牢把握这一根本要求，按照党中央、国务院、省委省政府和市委市政府的决策部署，始终把人民对美好生活的向往作为城市规划建设与管理治理的方向，瞄准目标、靶向发力，着力推动民生“七有”走向民生“七优”，努力让人民群众在城市生活得更方便、更舒心、更美好，全力打造一座饱含温度、富有魅力、人人向往的典范城市。

Q:在居住空间上，有哪些规划？

王幼鹏：首先是加大居住用地供应比例。至2035年，居住用地比例将提高至25%，住房总量达到7.2亿平方米以上，常住人口人均住房建筑面积达40平方米以上。新增建设各类住房170万套以上，其中公共住房不少于100万套。

其次是引导居住空间合理布局。通过土地混合利用、更新整备等方式，引导住房建设向就业集中区、交通便利区集中，进一步加强都市核心区的居住配套；结合粤港澳大湾区优质生活圈的打造，引导居住空间与区域产业、交通在深圳都市圈范围协同布局。

其三是改善城中村居住品质。通过综合整治，消除隐患、完善配套，逐步把城中村改造成为现代化的城市社区；以收购或长租的方式将其纳入城市住房保障体系，为低收入人群提供成本相对低廉的住宅空间。

Q:在为市民提供更优质的公共服务上，有哪些规划？

王幼鹏：一是构建优质共享的公共服务体系。加大民生福利设施的供应力度，构建“市级-区级-社区级”三级公共服务设施体系，到2035年，人均公共服务设施用地达到5平方米。

二是布局优质均衡公共服务设施。高标准办好学前教育、优质均衡发展义务教育、高质量普及高中教育；建设一批具有深圳特色和国际化水平的标志性重大文体设施；打造粤港澳大湾区医疗高地，全国重要医疗中心、国际一流医疗中心；加快养老设施建设力度。

三是打造十五分钟社区生活圈。构建15分钟、10分钟、5分钟及居住街坊三级生活圈居住区，明确配置设施标准，到2035年，教育、卫生、养老、学问、体育等社区公共服务设施15分钟步行可达覆盖率达到99%左右。

Q:在营造更丰富的绿色空间上，有哪些规划？

王幼鹏：第一，完善“自然公园—城市公园—社区公园”三级公园体系。加强自然保护地管理，强化各类蓝绿开敞空间连通，力争至2035年全市建成立体绿化面积1000万平方米，建设2500公里绿道，1000公里碧道。

第二，实施“山海连城”计划。构建“一脊一带十八廊”的城市生态骨架，营造连山通海贯城串趣的生态游憩网络，提升市民亲自然、无边界的公共生活品质。

第三，深化森林城市建设。切实加强森林资源保护，大力推进森林入城，努力让森林拥抱城市、让城市走进森林。到2035年，森林覆盖率保持在37.5%以上。

Q:在强化空间保障上，具体做了哪些工作？

王幼鹏：首先，穷尽手段保障住房用地供给。为确保170万套住房落地，大家于今年5月印发了《深圳市落实住房制度改革加快住房用地供应的暂行规定》，坚持新增供应和存量盘活相结合，拓展了11种住房用地渠道，同时简化了审批程序。今年计划供应居住用地293.2公顷，占全年供应总量的25%，较去年增加了近一倍。此外，为进一步加大住房用地供应力度，大家正在开展相关政策研究，通过统筹运用规划、用地、更新和整备等手段，进一步加大住房用地储备，促进市场主体利用存量用地开发建设公共住房，保障住房用地的稳定持续供应。

其次，集中发力补齐公配设施短板。持续推动土地供应向民生设施倾斜，今年安排近60%（520.8公顷）的新增用地建设公配设施，全面保障教育、医疗等12类民生设施项目落地。去年，大家短时间内完成34所高中用地选址工作，高标准推进深圳歌剧院等“新时代十大学问设施”规划设计工作，今年中国医学科学院阜外医院深圳医院、第十五高级中学等一批民生设施项目已经落地，预计还将有一大批民生设施项目陆续落地。

再者，深入挖潜民生设施空间潜力。为在民生领域实现“空间等项目”目标，今年，大家将“民生设施用地整备专项行动”纳入全市“加快国土空间提质增效、实现高质量可持续发展”十大专项行动考核任务中。全年计划整备出3.5平方公里的土地，优先用于轨道交通、高中、综合医院等重大民生设施落地。

Q:针对地下空间开展了哪些工作？

王幼鹏：对于高密度城市而言，地下空间规划是地下空间立体利用的重要引导，目前这个工作在全国来看，深圳算是走在前列。大家高度重视科学、合理、有序的利用城市地下空间，在立法和技术管理方面，包括测绘、产权关系等，都做了很多探索。深圳是全国最早开展城市地下空间规划编制工作的城市，分别于2000年、2006年开展了全市层面的地下空间规划。近年来陆续在福田中心区、宝安中心区、深圳湾超级总部基地等重点地区编制了地下空间详细规划。

Q:目前坪山区在建的轨道情况如何？

王幼鹏：根据国家已批复的轨道四期的建设规划，坪山区规划有两条地铁线：其中14号线是一个市运快线，线路从岗厦北经清水河、布吉、大运一直到坪山中心，终点是田头，全程53.7公里。16号线是连接龙岗和坪山组团内部的普线，线路从大康经过大运枢纽到龙岗中心，一直到坪山高铁站到坪山中心，目前两条线路已开工建设。

Q:查询轨道建设的方式和途径有哪些？

王幼鹏：如果市民朋友关注轨道规划，可以登录深圳市规划和自然资源局的官网，或者市轨道办的网站进行查询。

Q:近期深圳规划工作重点关注了哪个几方面？

王幼鹏：大家在规划编制过程中一直坚持以人民为中心的发展理念，重点关注以下几个方面：

一是生态保护。大家把生态作为最普惠的民生福祉，坚决守住生态保护底线，不断提升生态系统质量，努力让“深圳蓝”“深圳绿”成为市民美好生活的重要组成部分。二是协调发展。大家将主动融入全省“一核一带一区”发展新格局，加强与周边城市在生态保护、空间规划、基础设施等方面的全面对接，实现优势互补、错位发展、互利共赢，更好在粤港澳大湾区中发挥核心引擎功能。三是学问保护。大家着力加强历史风貌区和历史建筑保护，着力塑造城市特色风貌，延续城市历史文脉，彰显城市人文魅力，努力把城市的根留住、把魂留住、把美留住。第四城市安全。大家坚持生命至上、安全第一，系统开展城市风险评估，全面打造防灾-减灾-救灾体系，着力提高城市安全保障水平，努力让市民生活得安心、放心。

目前，大家正在编制国土空间规划，专家们已在网上开设论坛，希翼市民能够参与讨论，提出建设性的意见，来集思广益，共同参与城市建设，做到人民城市人民建。