杭州市土地储备中心成立于1997年，是国内最早建立的土地储备机构之一。近年来，杭州市不断完善土地储备流程，打造杭州收储标准3.0，形成了一套含计划管理、考古前置、做地收储、确权办证、生态管护、出让交地等土地储备交易“全流程”的工作范式。

为土地市场平稳健康发展，统筹全市经营性用地做地收储出让工作，杭州市实行经营性用地出让、收储、做地“三计划”，统筹推动滚动开发。

1、实行出让、收储和做地“三计划”

根据《杭州市人民政府办公厅关于印发2022年度杭州市经营性用地出让、收储和做地计划的通知》（杭政办函〔2022〕28号，以下简称“杭政办函〔2022〕28号文”），出让计划是年度内计划安排出让的地块；收储计划是年度内可以完成“做地”，为下一年度土地供应做准备的地块；“做地”计划是已取得控规批复，并在年度内启动或继续实施“做地”、原则上为今后5年土地供应做准备的地块。

2、设定合理规模比例以储保供

为保障土地储备和土地市场良性持续发展，杭州市的收储计划规模一般要达到出让计划规模的1—1.2倍左右，“做地计划”规模一般是收储计划规模的4—5倍。以2022年杭州市经营性用地出让、收储和做地计划为例，收储计划约为出让计划的1.12倍，其中经营性住宅商服用地约为1.21倍，工业用地约为1.21倍；做地计划约为收储计划的4.4倍。以储保供、以供促储，同步推进公共基础设施用地等全类型建设用地收储工作。

2022年杭州市经营性用地出让、收储和做地计划（节选）

3、制定工业用地三年滚动计划

《杭州市人民政府办公厅关于强化用地保障助推制造业高质量发展的实施意见》提出，各区、县（市）应组织编制工业用地储备三年滚动计划，加快做地收储进度，实现“地等项目”；制定300亩以上集中连片工业用地做地清单，明确责任主体、具体措施、完成时间等，为链主企业和产业链核心配套企业充分预留发展空间。

为支撑地下文物保护工作，积极落实文物保护有关政策要求，杭州市探索实施土地储备考古前置工作。

1、建立经营性用地考古调查勘探工作机制

由杭州市规划和自然资源局、杭州市园林文物局联动，杭州市园林文物局将地下文物埋藏区等数据共享给杭州市规划和自然资源局；土地储备中心编制年度做地计划、收储计划、出让计划时，征求杭州市园林文物局意见，明确考古调查、勘探意见后再纳入收储，计划外收储项目逐宗征求意见。

2、实行先考古、后出让

根据《杭州市加强文物保护利用改革实施方案（2021—2025年）》，健全“先考古、后出让”制度，市、区县（市）在开展土地储备时，对可能存在地下文物遗存的土地，在依法完成考古调查、勘探、发掘等工作前不得收储入库。

坚持政府做地，以市土地储备中心为统筹，由属地政府（管委会）负责做地，市土地储备中心与做地单位签订合作做地协议或收购协议，做地单位负责具体实施。

1、明确两级做地实施主体

根据《杭州市人民政府办公厅关于进一步加大对做地主体的支撑力度完善土地储备资金管理的通知》（杭政办函〔2018〕142号，以下简称“杭政办函〔2018〕142号文”），除市土地储备中心外，做地主体有两类：（1）市级做地主体，包括钱江新城管委会、杭实集团、市城投集团、市交投集团、市运河集团、市地铁集团、钱江新城投资集团等；（2）区级做地主体，包括各区政府、管委会。同时，做地主体可下设若干做地机构，做地机构应为政府（管委会）所属机构或国有独资企业，如杭政办函〔2022〕28号文附件中，镇人民政府、街道办事处等也可以是区级做地单位。

2、制定全市统一的收储标准规范管理

为保证多主体实施土地储备做地工作的做地质量，杭州市出台《杭州市经营性用地收储标准》（杭土储办〔2016〕10号）、《杭州市人民政府办公厅关于印发杭州市工业用地收储标准（试行）的通知》（杭政办函〔2020〕37号）等文件，对做地前期手续、区域评估、地块场地、基础配套、地块权属等作出要求，坚持政府做地，健全收储标准，统一收储程序。

3、建立土地储备做地考核通报机制

为加快推动高质量发展统筹做地工作，市政府将年度土地收储任务纳入市土地要素保障责任目标考核范围，由市土地收购储备委员会制定年度土地储备行动计划方案，下达各地年度土地收储任务，按季度进行进度排名通报。根据《杭州市经营性用地做地考核细则（2020年修订）》，由市土地收购储备管理委员会以“三计划”为基础，依据统一的收储标准，对各做地主体的做地数量、做地质量、做地效率、贡献度、储备资金使用、储备地块场地管理等工作进行考核。

以“按规划做地、明确做地主体、完善计划编制、统一交易规则、加强监督管理”为基本原则，制定了16条标准化工作流程，规范了“合作做地协议书、纳入政府土地储备申请单”等10项文本。

1、将城区土地储备工作纳入市级统筹管理

《关于加强市区经营性用地做地、出让统筹管理工作的通知》（杭土储管〔2021〕1号）明确，自2022年1月1日起，上城、拱墅、西湖、滨江、萧山、余杭、临平、钱塘、富阳、临安等10个城区的经营性用地纳入市级统筹管理，归口市规划资源局土地储备交易中心统一收储。

2、搭建土地储备全生命周期系统平台

要求在土地收储过程中，应当将储备土地的具体位置、规划指标、实地照片等信息录入杭州市“土地储备全生命周期”“读地云”等数字化平台，做到“云做地、云申验”，实现从申报到审批全流程系统化操作。

3、实行轨道交通用地“容缺”收储

针对涉及轨道交通设施的经营性地块因不符合收储标准要求，导致该类地块收储困难，影响了后续地块出让和开发建设的问题，杭州市出台《关于涉及轨道交通设施经营性用地容缺收储有关事项的通知》，从设施内容、围墙构筑、管线迁移、场地平整、场地管理等方面的容缺收储做了规范，同步推进地块收储与轨道建设。

为规范土地储备资金收支，杭州市不断完善做地资金使用和监管。

1、做地主体是土地储备资金的使用主体

根据杭政办函〔2018〕142号文，做地主体是土地储备资金的使用主体，市土地储备中心在留有足够土地储备资金用于周转的前提下，可按照“量力而行、留有余地、风险可控”原则，向做地主体支付部分土地储备资金用于与储备地块相关的前期开发整理。实践中，土地储备前期开发等费用主要由各做地主体自行承担，做地工作完成后，由市土地储备中心与各做地主体签订土地收储协议，约定土地补偿费结算拨付方式。

2、建立做地主体财务监管机制

根据《杭州市做地主体财务监管实施办法（试行）》（杭政办函〔2011〕209号），财政部门依据市政府授权和履行财政监督职责的要求，对做地主体在做地资金收支过程中实行财税法规情况以及财务（资金）收支、会计核算等情况依法实施监督管理，为市政府相关决策提供依据。做地资金包括做地主体用于政府储备土地前期开发整理与实施指定项目建设的财政性资金和包括借、贷款在内的自筹资金，以及包括银行存款利息收入、资产出租收入等在内的其他收入。

为解决储备地块管理难度大、效能低的问题，杭州市探索了储备地块整体运营管护的模式。

1、引进物业企业进行定制化管护

储备机构通过公开招标引进专业化物业企业，与专业化物业企业签署协议，对市级储备地块进行“一地一方案”设计管护方案，督促专业化物业企业根据方案将储备地块打造为口袋公园、便民设施（如公共临时停车场等）、绿化景观等，并在方案落地后配备“地块管家”对地块进行日常安保、绿化养护等。

2、建立储备地块长效管理机制

由杭州市代管的建德市制定出台了《储备资产管理制度》，从资产台账、场地管护、围挡构筑和美化、临时利用四方面规范了储备土地的管护，并利用储备土地建设了公共临时停车场6个，占地2万平方米，约480个停车位，破解停车难问题。

中地研究院

中地研究院隶属3833com金沙官网，成立于2014年，是以自然资源管理研究为主要业务的研究机构，承载了3833com金沙官网近20年在自然资源领域研究的沉淀与积累，聚焦耕地保护与农村土地制度改革、自然资源资产管理、乡村振兴与全域土地综合整治、土地储备、城市更新与土地整备、低效工业用地盘活利用等咨询研究工作，致力于打造新型高端智库平台，助力湾区高质量发展。

编辑概况

宁婷，中地研究院副主任，福建师范大学城市与区域规划专业硕士，主要从事农村土地制度改革、集体租赁住房、留用地开发利用等自然资源领域政策研究咨询工作，曾参与广东南海、海南海口、江西余江、宁夏平罗等多项国家农村土地制度改革试点咨询项目，主导完成佛山集体租赁住房国家改革试点、广东省集体建设用地入市调研与政策研究、广东省农村征地留用地利用研究等多项课题项目。

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