10月19日-21日，2019中国城市规划年会在重庆举行。中国城市规划在年会期间策划了“大咖对话”活动，探讨我国城市规划各类问题，本期“大咖对话”邀请到了中国城市规划学会副理事长，厦门大学建筑与土木工程学院教授赵燕菁，和上海交通大学特聘教授、中国发展研究院实行院长陆铭。

1、控制大城市发展可能是一种误判

赵燕菁：城市规划长期以来分成多种派别，争论也很多，但主流观点基本上还是控制大城市，认为“大城市病”带来各种问题。8月26日中央财经委员会第五次会议反映了一种转变，一种趋势，大家开始发现大城市很可能不是问题，而是解决问题的更好途径，这是一个非常重要的迹象。

陆铭：很多年来，在规划行业比较流行的传统观点就是城市病是人口增长带来的一个必然结果，所以相应在规划思路上就采取了控制城市人口增长的趋势。

在控制人口增长时，采取了两个手段，一是直接把人口目标施加在一些特大或者是超大城市的规划里面，作为人口上限。二是土地控制，希翼通过收紧特大城市、一线城市的土地供应速度，来降低大城市发展速度。相应在国土空间规划中实际上把很多建设用地指标给了一些中小城市。但这客观上就造成了很严重的阶段性结果，就是在人口流入的大城市，土地供应的速度慢下来了，同时在大量得到土地供应的中小城市，实际上很多地方总人口是负增长的。对于国家来讲，给定总人口的盘子有地方增长，就有地方负增长，所以这样就形成了土地和人口空间错配问题。

而且一些中小城市在得到大量建设用地时，实际上把这个建设用地用来做两件事情：一是建工业园，但现实情况下大量中小城市的位置、区位不适合发展制造业，而且很多中小城市本身规模不大，缺乏发展制造业的聚集规模效益。即使工业园建好了，由于区位、交通等各种各样的局限，也无法很好地实现招商引资。二是建新住房，包括一些新城。结果企业招商引资没有实现很好的效果，建的房子也出现大量空置。所以有一种说法是大家国家总体上住房是够的，但这个观点忽略了住房建设的空间分布，大量房子实际上建在人口流出地，导致土地城市化快于人口城市化，而且地的城市化和人的城市化出现空间错配，这个问题很严重。对于前一段时间中国城市化过程中走过的一些实践，可能大家慢慢认识到了它的不可持续性。我觉得中央财经委员会第五次会议的确是一个非常重要的转变和始点。

赵燕菁：我觉得城市规划对待城市好像是对一个班里的小孩，而小孩都是不同的生长速度。如果有的小孩长太高，大家就减少布料，想通过把衣服做小一点来减慢他生长的速度。如果个子比较矮，大家就给他更多的布料，希翼通过这个办法让他长高一点，而实际上错配的是布料，而不是小孩的身高。所以我非常同意陆老师的观点，错在大家的判断错误，一个人是否应该长高，取决自己的基因而不是布料，城市也是如此，是否成长，取决于它的区位、增长模式、发展理念，以及区域环境、生态、学问、技术等等各种因素。对于城市来讲，不应通过规划手段去限制哪个城市能增长，规划的任务是给与城市增长需求相匹配的资源。

我大学毕业以后一直跟踪世界上各国的发展趋势，那时世界各国都在追求区域要均衡布局，像日本、英国等国家都强调均衡布局，控制像东京、伦敦这样一些大城市的发展。但至少这20多年来，各国发现真实的城市增长趋势和规划的努力正好相反。原来的大城市不但没有控制住，而且变得更加集聚。比如大家认为美国城市化已经停滞，城市空间分布也应该是趋于稳定。但过去这几十年大家发现，即使像美国这样城乡间移民已经非常稳定的国家，人口还会从一个城市向另一个城市移动，这种移动趋势被显著低估。这个趋势给大家一个启示，那就是一开始规划就应当去适应市场。所以我觉得中央财经委员会第五次会议实际上对大家国家，包括对世界上其他国家，想要通过空间规划来限制城市自身增长的做法，进行了反思。这次会议所带来的信息对于整个城市规划，从理念、方法，特别是国家政策的制定上，都会有一些新启示。

陆铭：其实现在欧洲也有很大的变化，比如说当伦敦在英国经济中起到火车头作用时，原来通过绿带来限制伦敦发展的做法也在逐渐发生变化。关于德国经验大家国内一直有一个误读，认为德国是值得大家学习的所谓中小城镇发展的模式。其实德国的历史非常特别，因为它统一的时间不到100年，而且正在出现大城市聚集更多人口的趋势。其实人口进一步向大城市集中是全世界范围之内出现的现象，大家应该分析为什么会出现这样的趋势，而不是从主观上认为这是错的。

2、探索大城市多中心带状发展结构，通过供给侧改革优化空间布局

陆铭：我觉得有一个由人性驱动的规律，就是人的收入水平提高以后，吃穿方面的消费在大家收入当中所占的比重是递减的，但大家对服务消费的占比是上升的。服务业的特点就是它的产品不能储存也不能运输，所以这就需要人口密度、人口规模带来城市生活的多样性，这也是人性的需要。理解了这个内容，就能理解城市密度的重要性。还有就是大城市为什么能源源不断的创造就业机会，因为大城市里面有更多的比如说以信息技术为核心竞争力的生产型服务业，同时它又给消费型服务业提供了更多的数量、质量和多样性，正是因为这样的规律性特征。

在过去中国城市发展过程中，实际上试图把人口往低密度的地方引导。比如说认为人口不要过快城市化，要么引导人口在农村待着，要么引导人口到小城市去，而不要到大城市来。在大城市内部希翼把中心城区人口密度降下来，是不是能挪到郊区去？其实这三种做法从本质上来讲都是把人口试图从高密度的地方引导到低密度的地方，所以它的结果是不利于服务业发展的。中国的服务业在GDP当中所占的比重，与世界上同处于接近发展水平的国家相较而言，大家的服务业占比低了十个百分点左右。所以这里面有一部分原因实际上跟大家的空间规划有关，如果大家更加顺应经济规律，推进城市化，人口往大城市集中过程中不要进行硬性限制，而是通过供给侧增加，比如基础设施、公共服务、优化空间布局来顺应这样的趋势，我相信对大家国家产业结构的优化会起到积极作用，更好地满足人民对于美好生活的向往。

赵燕菁：大家要通过增加供给来解决问题，而不是通过减少需求来消灭问题。大城市带来的人口聚集是规划的机会，而不是规划的问题。的确人口聚集会带来一些人口分散时不存在的问题，但是城市就是要解决这些问题后才能享受它带来的好处，要正面看待集聚带来的问题。

城市人口多是会带来更多的问题还是会带来更多的机会？从我个人工作经验来看，人口的多寡本身回答不了这个问题。对于规模而言，空间的结构反而更加重要。你说一个蚂蚁的“规模”合理还是一个大象的“规模”合理？答案是他们各自的“结构”只能支撑各自的“规模”——他们两个谁也发展不到对方的尺寸。思考城市就跟思考生物一样，脊椎动物所能承载的体重远远大过软体动物，为什么？因为它有脊椎，有它的“结构”支撑。解决集聚问题，就是要把城市的结构设计成能够承载更多人口，而不是再传统的空间结构基础上直接扩张城市规模。大家现在的规模问题，就是在人口增加的时，城市的结构没有相应调整。

比如说北京，以前就是单中心结构——以天安门广场为中心、沿长安街，一环、二环、三环、四环……现在城市扩张了很多倍，但这个结构还是没有变。这就好比一个人的心脏没有变大，但是体重一直在增加。北京也是如此，看看上去是人口似乎出去了，实际上压力依然存在，所有的血液仍在往心脏流。一个人不可能无限长胖，但可以多生小孩方式分裂式扩张，城市也一样不能无限扩大，但可以形成多个有完整功能可以相对自己持续增长的中心。深圳规模也是千万数量级的，为什么会发展比较好，因为它是很多独立组团沿着深南大道以多中心方式滚动发展。所以我觉得，寻找出一个适合更大规模的空间结构可能比限制城市规模本身更重要。

未来，中国可能要为出现世界上前所未有的亿级的都市圈做好准备。按照以前规划的计算，大家的水资源、土地资源、交通等等都不能负担现在的规模，但今天其实都不是问题。我觉得只要结构设计的合理，说不定上亿级的城市在不久的将来就可以出现，远比大家预想的速度要快。最近听说日本也在考虑围绕东京发展一个七千万人口规模的超级都市圈，。日本总人口才1.3亿，七千多万在一个都市圈里在以前是不可想象的。中国的大都市圈，其实在国外就是国家的尺度。像上海本身尺度就很大，是否可能把中国最好的平原地带发展成亿级的都市圈？我觉得至少大家要为这种可能做好准备。比如大家可以采用一种带型的空间结构，在一个轴线上面，如成渝轴线、京津冀轴线……人口沿着这些轴线上的连续分布，这样的结构，理论上是可以无限延伸。城市一般通勤最远是30公里，如果有人口都集中在30公里半径之内， 30公里半径就是城市最大规模。但如果是带型，那么几乎每一个单中心城市的通勤圈就可以连续互相覆盖，城市带就可以无限延伸，这样城市结构下，人口的容量几乎可以是无限的。此外还可以通过高铁、各种轨道交通等新的技术，把轴线上的时空进一步压缩，将原来单中心城市最佳的生活从一个“点”转化为“一条线”。所以说，大家在规划的手段上还有很多可以探索的地方，大家不是规划城市的规模大是好还是小好，而是将规模从规划目标变为规划条件，通过改变城市结构，适应城市规模的需要。

陆铭：随着经济的发展，大家对于城市的很多传统观念都要突破。比如说大家在谈城市时是谈中心城区还是谈都市圈、城市群？未来大家到底怎么去界定城市范围？其实都可能随着技术和经济发展的变化而变化。我觉得8月26日中央财经委员会第五次会议上有一个提法，就是从原来大家希翼去测算一个城市的承载力，到这次强调要通过一些政策、规划、土地管理的灵活性调整，增强优势地区的经济承载力。这次会议已经看到从供给方实际上是可以增加承载力的，这个提法非常重要。

至于未来城市空间格局如何优化，我觉得各个学科都要进一步研究。在一个城市里面，比如说通勤产生的原因到底是什么？在传统思维方式里把通勤所导致的压力当成是一个问题，但实际上大家缺乏反向思维，大家要去想即使堵车，大家还要去往这个地方的原因是什么，一定是好处大于拥堵所浪费的时间和金钱。但是大家的城市管理者往往看到的是拥堵本身，希翼把拥堵消灭掉，但大家应该想如何通过供给侧政策，优化空间布局，改善大家的交通基础设施，来满足大家对于美好生活的向往，在这里各个学科都有自己努力的空间。

3、充分发挥地方发展优势，建立区域间、城市间协调共享机制

赵燕菁：无论城市还是国家，增长的前提就是有需求。因此，交通拥堵就是基础设施供给不足，这是拉动经济增长时所盼望的。其实最怕的反而是基础设施过剩，没有投资需求，所谓“城市病”从另一方面说明了现在的基础设施需求巨大，城市还有很多增长潜力。

最近我在长三角做调研，发现城市的基础设施在它的市区范围之内已经基本饱和了，一环二环三环四环……修的差不多了，一旦这些项目完成，每个城市内部投资会出现断崖式下跌，这是非常令人担心的。大家国家城市化速度非常快，经济增长很大程度上是靠借贷。特别是今天大家国家的货币生成主要都是通过融资发行出去的，如果大家突然开始不借钱了，不融资了，甚至被要求一起还钱，货币马上就会不足，出现通货紧缩，整个经济就会出现很大问题。经济增长到高度分工的阶段，如果没有流动性，本身就是很大的问题。

正是在这个意义上，如果此时一个地区出现基础设施不足，我觉得对于经济来讲是一个机会。那么未来投资的机会在哪里？这个机会不在城市内部，也不在国家层面，而是在城市之间。这个需求以前也存在，但被抑制了。下一步的规划，要从体制上还是从规划制度上，包括利益分配机制，寻找出办法，把区域层次潜在的需求发掘出来。将原来的城市增长拓展为区域增长，通过超大规模的城市群参与全球竞争。

中国未来的人口向大城市地区聚集，会带来非常重要的增长动力。我并不认为人口增加是一件坏事，相反，人口流向更多地是反映发展的成功。如果在人口增长缓慢的地区配置更多的资源，结果反而会出问题。中国的城市问题不是出在大城市配置了太多的资源，而是出在发展缓慢的地方配置了太多的资源。那些三四线城市，特别是人口净流出的城市，要寻找新的增长思路，人少的地方要用人少的发展方式，每个地方都有每个地方的优势，规划应当把这个地方的发展优势发挥出来，而不是把唯一的希翼放在人口规模扩大上。人少的城市可以通过专业化分工，用人均水平的提高来提高生活品质。如何发展不同的商业模式，突出地方优势，应当是区域和城市规划下一步应该考虑的。

陆铭：这点大家都有很多共同的想法，刚才您的评论已经涉及到空间治理概念了，就是国家需要区域和区域之间、城市和城市之间的协调机制。在城市群和都市圈的构建中需要城市之间的配合，农村和城市之间要有城乡间配合和协调机制。有些地方就是人多点好，比如说地理条件、自然条件、交通基础设施比较好，靠近港口，那就多发展制造业和服务业，为全国提高经济竞争力和人口就业的创造能力；有些地方人少一点，就发展生态、农业，对于经济总量发展受限的地方，就通过减少人口来提高人均水平。经济和人口的集中并不是坏事，甚至有可能经济越集中，越有利于不同地区在人均水平上的提高。这是一个非常重要的理念，需要大家去理解。

赵燕菁：大家要实现这些目标，不能光有愿望，还要有好的政策工具。比如非财政性激励税收就是一个这样的政策工具，“非财政”就是指收这个税不是为了增加财政收入，收的税要全部返还。通过不同的征收和返还的机制实现政策与其的目标。举例来说，城市扩张还是生态保护，如果让大家选，现在的财政体制下，肯定不会有人愿意保护，因为它不发展就一点收入都没有。但是如果它把选择城市扩张，把生态资源破坏了，其收益远小于也占用同样生态资源的大城市。怎么解决这个问题？就要设计一个机制让最优的生态使用者，向最优生态保护者购买生态。比如，一个城市可以先对各区所有的城市建设用地面积征税，然后收到的税不进入市财政，而是按照生态保护面积返还给各区。看上去这个税收并没有带来财政的增加，但是这时保护基本农田、生态林地等的行为就有一个正的收益。例如，每保护一亩耕地上级返还100块钱，钱就来自于建设用的使用者。如果你这边占用的耕地过多，发展过快，那建设用地的价格可能涨到200块钱、300块钱，直到大家都有动力减少生态占地，都去保护。在生态好但人口少的地区，最后我可能什么都不建设，只要保护生态所得到的返还收益足够多，摊在很少的人头上也是很高的人均收入。这一税收工具可以用于所有保护目的实现，比如达到基本农田标准，就可以获得税收返还，而返还的钱就是由占用耕地的人上缴的。有了这项税收，占用耕地的人就要考虑是要占用耕地发展呢还是保护耕地获得更多返还？这样没有发展优势的地区就可以通过保护农田带来正收益。

所有开发地区都是如此，若是无限扩张，最后就要支付更高的税，这时土地使用者那就会满足必需的占用外尽量少扩张一点。通过这类政策工具，就可以实现地区增长模式的自动选择，让不发达地区投资时能够更加沉着。

陆铭：这样能够共享整个国家发展的结果，并且在地区和地区之间形成一个利益分享机制。

二、李晓江：国土空间规划与高质量发展

党的十九大报告提出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。中国城市规划设计研究院原院长李晓江表示，日益增长的美好生活需求，不仅是对物质学问生活提出更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。

李晓江院长认为，我国城镇化进入下半场之后，出现了四个基本变化：发展主体的变化，即社会阶层、中产阶级、人的选择生活与选择就业的顺序改变；发展模式的变化，从投资、消费、出口“三驾马车”驱动转向供给侧改革；发展逻辑的变化，从低价要素供给转向生活质量与服务水平提升；发展理念的变化，从追求经济快速发展、追求人口用地规模转向高品质生活与高质量发展。这些深刻变化要求全新的空间治理体系相适应。

建立国土空间规划体系并监督实施，实现“多规合一”，强化国土空间规划对各专项规划的引导约束作用，是党中央、国务院作出的重大决策部署。国土空间规划体系的建立，一方面是生态文明建设的必然要求，另一方面也是推进行政体制改革的客观需要。

1、国土空间规划如何高质量发展？

李晓江院长提出，高质量发展关键是要关注城镇化与城市化的发展。根据中央城镇化工作会议指示，要坚持以人为本，推进以人为核心的城镇化。根据中央城市工作会议指出，要坚持一个敬重，五个统筹，致力于国土空间规划引导新时代的“一优三高”，即坚持生态优先的核心理念与基本遵循。在此前提下，高质量发展是前提，高品质生活是目标，高水平治理是保障。

2、如何树立高质量发展的规划方法思考？

李晓江表示，一是要建立国土空间规划的战略性底线思维。国土空间规划的战略性底线思维是要以国土空间规划为依据，把城镇、农业、生态空间和生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线，立足本地资源禀赋特点、体现本地优势和特色。同时，要坚持空间治理的六项原则。

二是要从城市发展制度背景与模式问题上进行思考。当前国土空间规划体系建构过程中，需要特别重视、反思和回应过去改革开放四十年涉及空间治理制度上的三个问题：第一是对土地财政与房地产的过度依赖。第二是开发区体制与碎片化的城市空间发展模式。第三是城市型政府治理区域与层级化资源配置。

三是空间价值转换与规划理念的更新。过去，人们在空间价值上追求直接经济效益与利益的最大化，以及满足增长的物质主义到如今追求社会公平正义、学问和生态价值的守护与制造，这种转变是空间价值的回归。急风暴雨式的大城市疯狂扩张阶段对大多数城市而言已经结束，2035年版总规可能就是城市远景发展的稳定框架，需要抓住最后的机会，守护城市长久价值的“终极规划”。

四是空间供给多元化与空间组织、设计创新。一个好的规划是不是必然能导致一个好的城市发展？答案是否定的，城市规划不是影响城市最本质的因素，影响城市最根本的因素是城市治理。理解“需求”一定要关注两方面内容：影响城市竞争力的、高大上的需求，以及普通大众的需求。美好人居的前提是空间公平正义，要关注弱势群体的空间需求。基于城市发展的三个基本变化，空间供给出现多元化，主要体现在中等收入社会居民对美好生活的需求出现了转变，从单一转向多样化，从满足量转向追求品质，从相似性转向差异化，以及从物质转向非物质。对此，空间组织方式与规划设计也要做出转变创新。

五是国土空间规划要充分思考陆海统筹。珠三角、长三角及我国沿海地区要对标的不是某个湾区，而应该是美国西海岸，硅谷只是这个体系的产业化末端。沿海地区的国土空间规划应高度重视陆海统筹，为国家的海洋强国、科技强国战略打下坚实的基础。深圳、上海建设国家海洋中心城市的核心是城市功能与海洋战略的合理配置。建设海洋中心城市、海洋大国，港口资源配置不应该继续追求运输指标，不应该以集装箱与货运量来评价港口的地位与作用。总之，陆海统筹的核心是资源与功能的科学、合理评价与重新配置。要处理好城市与港口、海岸线、海岸带，城市与内陆、海洋两个扇面，发展和保护、运输和综合海洋功能多方面的统筹。

六是对国土空间规划编制方法的认识。要充分认识地域资源禀赋差异和发展阶段差异，认识地方资源禀赋特点，顺应地方发展规律，科学理性制定国土空间发展策略，合理配置国土空间资源要素。在双评价的基础上，应该推进城乡发展质量评估和国土空间资源绩效评估。“全域规划” 要求在省、市、县域范围内充分认识不同地区之间、城乡之间、城镇之间的发展差异和资源环境禀赋差异，采取差异化的发展策略、国土空间资源配置方法和规划管控手段；“全要素规划”，要求以“三调”为基础，摸清“山水林田湖草”、“城乡绿文服产”等各类空间要素家底，建立国土空间基础信息平台，实现各类空间管控要素精准落地。“多规合一” 要求政府各个部门充分协调，不同专业机构充分参与，充分吸取不同领域专家的智慧常识，运用大数据等新技术改进规划方法，提高规划编制水平。高质量发展、高品质生活的规划，要求广泛动员社会和公众参与规划编制，多方结合、社会协同，了解并满足居民美好生活和企业的发展。

三、首届“白颐论坛”聚焦“国家治理与规划担当”

2019年12月15日上午，首届“白颐论坛”在中国人民大学公共管理学院召开，论坛主题为“国家治理与规划担当”，重点讨论面对世界百年未有之大变局，在促进国家治理体系和治理能力现代化的过程中，规划应该担当什么？如何担当？谁来担当？

冯长春——学会常务理事、乡村规划与建设学委会副主任委员，北京大学城市与环境学院教授

冯长春教授在“基于多主体和利益平衡的区域—城市空间治理探讨”的主题演讲中认为，空间治理经历始于管理、走向管治、进入治理等过阶段性演进，以法律多元主义作为分析框架，考虑交织其中的利益关系、行政层级，把空间治理分成国家、区域、地方三级，从而建立多主体参与协商的治理体系。他提出以法律法规和技术标准为治理依据，利用技术指标去衡量判断土地利用的比例结构、布局结构、利用强度，以税收为手段管制主体行为，明确产权关系与利益平衡机制，促进空间健康可持续发展。

吴唯佳——学会常务理事、总体规划学委会委员，清华大学建筑学院教授

吴唯佳教授在“人居高质量发展与城乡规划治理”的主题演讲中认为，我国目前发展面临着城乡发展的巨大挑战，人居环境发生以下重大变化：一是特大城市地区不断涌现，集中度不断提高；二是城市之间、区域之间的竞争不断加剧；三是乡村地区不断调整，出现耕地破碎、耕地减少和景观破碎；四是城乡地区、特大城市地区的协同治理成为主要工作。面对挑战，吴教授提出如下发展建议：一是秉承绿色生态的人居理念；二是构造更合理、更有效能的人居秩序；三是创造更加宜人的人居品质、更加和谐的人居家园；四是培育更加特色化、多样化的人居社区；五是开展更加开放的工作组织，建立更高更先进的人居指标体系，实现空间治理和治理能力现代化。

叶裕民——学会常务理事，城乡规划实施学委会副主任委员，中国人民大学公共管理学院教授

叶裕民教授在“以‘城市人’理念认识国土空间规划”的主题演讲中，提出以人为本的国土空间规划就是好的规划，“以人为本”就是要满足人性，即满足所有人的自然属性、经济属性、社会属性以及聚居性和群性。她提出“以人为本”的国土空间规划需要解决七个问题：（1）城市供给严重不足；（2）城市病治理的系统解决方案；（3）市民化难题；（4）城市多元化场景和创新空间供给不足；（5）公共服务两头短缺，基础民生与高品质生活都缺乏供给；（6）以牺牲乡村为手段盲目追求减量发展；（7）生态红线内的居民一刀切搬迁。最后提出我国现代化的必由之路不是机械地控制规模而是提高质量，尤其是提高人的发展质量。