2020年11月3日，新华社受权发布党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》）。《建议》分15个部分，共60条，约2万字，是开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的纲领性文件，是今后五年乃至更长时间中国经济社会发展的行动指南。本文尝试对《建议》关于自然资源部分的内容进行摘录与解析，以供参考。

一、提出国土空间开发保护格局得到优化的总体目标

《建议》原文：

6．“十四五”时期经济社会发展主要目标。……——生态文明建设实现新进步。国土空间开发保护格局得到优化，生产生活方式绿色转型成效显著，能源资源配置更加合理、利用效率大幅提高，主要污染物排放总量持续减少，生态环境持续改善，生态安全屏障更加牢固，城乡人居环境明显改善。

解析：《建议》将国土空间开发保护作为生态文明建设的重要内容纳入主要目标，“国土空间开发保护格局得到优化”与国土空间规划、国土空间用途管制、国土空间生态修复等息息相关，即通过国土空间规划划定三区三线（三区指城镇空间、农村空间、生态空间，三线指生态保护红线、永久基本农田保护红线和城镇开发边界）、建立空间规划体系定格局，通过监督实施空间规划、国土空间用途管制（耕地、林地、草地、湿地、海域、海岛等国土空间用途转用）管格局，通过国土空间生态修复（国土空间综合整治、土地整理复垦、矿山地质环境恢复治理、海洋生态、海域海岸带和海岛修复等）优化格局。

二、深化土地要素市场化改革

《建议》原文：

23．建设高标准市场体系。健全市场体系基础制度，坚持平等准入、公正监管、开放有序、诚信守法，形成高效规范、公平竞争的国内统一市场。实施高标准市场体系建设行动。健全产权执法司法保护制度。实施统一的市场准入负面清单制度。继续放宽准入限制。健全公平竞争审查机制，加强反垄断和反不正当竞争执法司法，提升市场综合监管能力。深化土地管理制度改革。推进土地、劳动力、资本、技术、数据等要素市场化改革。

解析：《建议》将“深化土地管理制度改革”作为高标准市场体系的重要内容，并将土地作为要素市场化改革的第一位，凸显了深化土地管理制度改革的重要性。根据《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》（2020年3月30日）的要求，推进土地要素市场化配置主要包括建立健全城乡统一的建设用地市场、深化产业用地市场化配置改革、鼓励盘活存量建设用地、完善土地管理体制等四方面内容。

三、以农村土地制度改革助推乡村振兴

《建议》原文：

27．深化农村改革。健全城乡融合发展机制，推动城乡要素平等交换、双向流动，增强农业农村发展活力。落实第二轮土地承包到期后再延长三十年政策，加快培育农民合作社、家庭农场等新型农业经营主体，健全农业专业化社会化服务体系，发展多种形式适度规模经营，实现小农户和现代农业有机衔接。健全城乡统一的建设用地市场，积极探索实施农村集体经营性建设用地入市制度。建立土地征收公共利益用地认定机制，缩小土地征收范围。探索宅基地所有权、资格权、使用权分置实现形式。保障进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，鼓励依法自愿有偿转让。深化农村集体产权制度改革，发展新型农村集体经济。健全农村金融服务体系，发展农业保险。

解析：第一，关于农村土地承包经营权和适度规模经营，我国城镇化正在加快推进、大量农民正在逐步进城，同时考虑到农民进城是一个持续的历史过程、难以一蹴而就，国家一方面明确保持农户依法承包集体土地的基本权利长久不变，让进城过程中的农民拥有基本保障，避免进城农民出现流离失所而产生社会不稳定因素，另一方面也鼓励农村土地“三权分置”和适度规模经营，使得留在农业农村的小农户通过提高农业生产技术、适度规模经营和现代农业有机衔接，但对发展需要雇佣大量劳动力、投入大量资金的大规模农业则持一定保留态度。第二，关于健全城乡统一的建设用地市场，此处提出积极探索实施农村集体经营性建设用地入市制度，是为落实2020年1月1日正式实施的新《土地管理法》，破除集体经营性建设用地入市障碍，使得集体经营性建设用地与国有建设用地“同地同权、同等入市”。第三，关于缩小土地征收范围，2020年1月1日正式实施的新《土地管理法》对征收农村土地的公共利益范围进行了界定，明确了可以征收农村土地的六种情形，即军事和外交需要、基础设施建设、公共事业、扶贫搬迁和保障性安居工程、成片开发用地、法律规定可以征收土地的其他情形，其中争议较大的是成片开发用地，建立土地征收公共利益用地认定机制一方面需要对土地征收情形的具体标准进行界定，另一方面则需要建立公共利益用地认定的争议解决机制，现在自然资源部正在就《土地征收“成片开发”标准(试行)》征求公众意见，该标准将对城镇成片开发产生较大影响。第四，探索宅基地所有权、资格权、使用权分置实现形式，宅基地“三权分置”是2018年中央一号文件《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出的重大改革举措，宅基地是农民安身立命之本，也是农民的最大资产之一，通过落实农村宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权、适度放活宅基地使用权，有利于盘活宅基地，促进城乡资源双向流动，挖掘乡村多重价值，同时还可提高农民收入水平，对扩大内需战略也有一定促进作用。第五，保障进城落户农民财产权益，保障进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，不以退出“三权”作为农民进城落户的条件，其主要目的是免除进城落户农民的后顾之忧，促进城镇化进程的推进，实现进城农民“家中有地，进退有据”，同时通过鼓励在城镇有稳定的就业和定居的农户依法自愿有偿转让，有利于农村资源资产盘活利用和有效配置，也让进城农民更好地融入市民生活。

四、构建优势互补、高质量发展的国土空间开发保护新格局

《建议》原文：

29．构建国土空间开发保护新格局。立足资源环境承载能力，发挥各地比较优势，逐步形成城市化地区、农产品主产区、生态功能区三大空间格局，优化重大基础设施、重大生产力和公共资源布局。支撑城市化地区高效集聚经济和人口、保护基本农田和生态空间，支撑农产品主产区增强农业生产能力，支撑生态功能区把发展重点放到保护生态环境、提供生态产品上，支撑生态功能区的人口逐步有序转移，形成主体功能明显、优势互补、高质量发展的国土空间开发保护新格局。

解析：第一，关于构建优势互补、高质量发展的三大空间格局，《建议》明确在立足资源环境承载能力的基础上，发挥各地比较优势，是对2019年8月26日中央财经委员会第五次会议精神的贯彻落实，资源环境承载能力可在编制国土空间规划的前置条件“资源环境承载力评价”和“国土空间开发适宜性评价”予以评估，而各地比较优势则与资源本底条件、地理区位、经济发展水平等息息相关，新形势下，通过发挥各地区比较优势，增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力，增强其他地区在保障粮食安全、生态安全、边疆安全等方面的功能，逐步形成城市化地区、农产品主产区、生态功能区三大空间格局，有利于促进各类要素合理流动和高效集聚，增强创新发展动力，加快构建高质量发展的动力系统。第二，明确城市化地区、农产品主产区、生态功能区三大主体功能区定位与发展重点，《建议》提出城市化地区要高效集聚经济和人口，但也要保护基本农田和生态空间，守好粮食安全底线和促进生态文明建设，农产品主产区、生态功能区则分别要增强农业生产能力，保护生态环境、提供生态产品，同时《建议》在正文其他部分提出完善粮食主产区利益补偿机制、建立生态产品价值实现机制、区际利益补偿、完善转移支付制度等措施，建立三大主体功能区之间的平衡利益机制。

五、实施城市更新行动与坚持房住不炒定位

《建议》原文：

31．推进以人为核心的新型城镇化。实施城市更新行动，推进城市生态修复、功能完善工程，统筹城市规划、建设、管理，合理确定城市规模、人口密度、空间结构，促进大中小城市和小城镇协调发展。强化历史学问保护、塑造城市风貌，加强城镇老旧小区改造和社区建设，增强城市防洪排涝能力，建设海绵城市、韧性城市。提高城市治理水平，加强特大城市治理中的风险防控。坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，租购并举、因城施策，促进房地产市场平稳健康发展。有效增加保障性住房供给，完善土地出让收入分配机制，探索支撑利用集体建设用地按照规划建设租赁住房，完善长租房政策，扩大保障性租赁住房供给。深化户籍制度改革，完善财政转移支付和城镇新增建设用地规模与农业转移人口市民化挂钩政策，强化基本公共服务保障，加快农业转移人口市民化。优化行政区划设置，发挥中心城市和城市群带动作用，建设现代化都市圈。推进成渝地区双城经济圈建设。推进以县城为重要载体的城镇化建设。

解析：第一，对城市更新、城镇老旧小区改造和社区建设予以强调，目前，我国城镇化率已超过60%，城市更新是城市发展到一定阶段的必然产物，随着我国部分城市已从增量时代进入存量时代，2019年中央经济工作会议首次强调了“城市更新”概念，提出要加大城市困难群众住房保障工作，加强城市更新和存量住房改造提升，做好城镇老旧小区改造，大力发展租赁住房。第二，强化多主体供给、多渠道保障、租购并举住房制度，《建议》提出要继续坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，通过探索支撑利用集体建设用地按照规划建设租赁住房、扩大保障性租赁住房供给，实现扩大住房供给主体、增加住房保障渠道，其中探索利用集体建设用地建设租赁住房已经在广州、佛山、肇庆、成都等18个城市先后开展试点，2020年9月7日住建部也发布了《住房租赁条例（征求意见稿）》，提出了鼓励住房租赁企业与承租人签订租赁期限为3年以上的住房租赁合同等完善长租房政策措施。

六、强化国土空间规划和用途管控对绿色发展的支撑

《建议》原文：

35．加快推动绿色低碳发展。强化国土空间规划和用途管控，落实生态保护、基本农田、城镇开发等空间管控边界，减少人类活动对自然空间的占用。强化绿色发展的法律和政策保障，发展绿色金融，支撑绿色技术创新，推进清洁生产，发展环保产业，推进重点行业和重要领域绿色化改造。推动能源清洁低碳安全高效利用。发展绿色建筑。开展绿色生活创建活动。降低碳排放强度，支撑有条件的地方率先达到碳排放峰值，制定二〇三〇年前碳排放达峰行动方案。

解析：《建议》提出强化国土空间规划和用途管控，主要包括国土空间规划编制审批、国土空间用途管控两部分内容。第一，建立国土空间规划编制审批体系，根据党中央、国务院部署，我国正在扎实有效推进国土空间规划体系建设，通过编制各级国土空间规划，落实国家安全战略、区域协调发展战略和主体功能区战略，划定生态保护、基本农田、城镇开发等空间管控边界，优化城镇化格局、农业生产格局、生态保护格局，实现主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划“多规合一”，解决好各类规划不衔接、不协调的问题。第二，建立国土空间用途管控体系，国土空间规划编制好，划定好生态保护、基本农田、城镇开发等空间管控边界后，要进一步建立国土空间规划实施监督体系，并以国土空间规划为基础，建立统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度，实现减少人类活动对自然空间的占用。

七、完善自然保护地、生态保护红线监管制度

《建议》原文：

37．提升生态系统质量和稳定性。坚持山水林田湖草系统治理，构建以国家公园为主体的自然保护地体系。实施生物多样性保护重大工程。加强外来物种管控。强化河湖长制，加强大江大河和重要湖泊湿地生态保护治理，实施好长江十年禁渔。科学推进荒漠化、石漠化、水土流失综合治理，开展大规模国土绿化行动，推行林长制。推行草原森林河流湖泊休养生息，加强黑土地保护，健全耕地休耕轮作制度。加强全球气候变暖对我国承受力脆弱地区影响的观测，完善自然保护地、生态保护红线监管制度，开展生态系统保护成效监测评估。

解析：第一，构建以国家公园为主体的自然保护地体系，2019年，为解决自然保护区、风景名胜区、水利风景区等各级各类自然保护地存在的重叠设置、多头管理、边界不清、权责不明、保护与发展矛盾突出等问题，中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的引导意见》，提出要建成中国特色的以国家公园为主体的自然保护地体系，推动各类自然保护地科学设置，国家公园建立后，在相同区域一律不再保留或设立其他自然保护地类型。第二，完善自然保护地、生态保护红线监管制度，目前生态保护红线作为国土空间规划的三条重要管控边界之一正在开展评估划定，而自然保护地也将在评估调整后划入生态保护红线，在自然保护地、生态保护红线调整划定的同时，相应的自然保护地、生态保护红线监管制度和生态系统保护成效监测评估制度还有待进一步建立健全。

八、建立健全自然资源资产产权制度和生态产品价值实现机制

《建议》原文：

38．全面提高资源利用效率。健全自然资源资产产权制度和法律法规，加强自然资源调查评价监测和确权登记，建立生态产品价值实现机制，完善市场化、多元化生态补偿，推进资源总量管理、科学配置、全面节约、循环利用。实施国家节水行动，建立水资源刚性约束制度。提高海洋资源、矿产资源开发保护水平。完善资源价格形成机制。推行垃圾分类和减量化、资源化。加快构建废旧物资循环利用体系。

解析：第一，健全自然资源资产产权制度和法律法规，产权制度是社会主义市场经济的基石，为解决自然资源所有者不到位、使用权边界模糊等问题，中共中央办公厅、国务院办公厅于2019年4月14日出台《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的引导意见》，以完善自然资源资产产权体系为重点，以落实产权主体为关键，以调查监测和确权登记为基础，着力促进自然资源集约开发利用和生态保护修复，加强监督管理，注重改革创新，加快构建系统完备、科学规范、运行高效的中国特色自然资源资产产权制度体系。自然资源部成立后也设置了自然资源调查监测、自然资源确权登记、自然资源所有者权益和自然资源开发利用等四个内设机构，将为统筹推进自然资源资产产权制度改革、实现统一行使全民所有自然资源资产所有者职责提供支撑，《建议》强调的加强自然资源调查评价监测和确权登记则是实现自然资源所有者权益和自然资源开发利用的基础。第二，建立生态产品价值实现机制，生态产品是维系生态安全、保障生态调节功能、提供良好人居环境的自然要素，具有典型的公共物品特征，通过建立生态产品价值实现机制，将生态产品所蕴含的内在价值转化为经济效益、社会效益和生态效益，有利于实现城市化地区、农产品主产区、生态功能区三大功能区利益平衡，根据自然资源部办公厅印发的《生态产品价值实现典型案例》（第一批），其价值实现的路径主要有三种：市场路径，主要表现为通过市场配置和市场交易，实现可直接交易类生态产品的价值；政府路径，依靠财政转移支付、政府购买服务等方式实现生态产品价值；政府与市场混合型路径，通过法律或政府行政管控、给予政策支撑等方式，培育交易主体，促进市场交易，进而实现生态产品的价值。

九、发挥土地要素使用权、收益权对增加城乡居民财产性收入的支撑作用

《建议》原文：

42．提高人民收入水平。坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存，提高劳动报酬在初次分配中的比重，完善工资制度，健全工资合理增长机制，着力提高低收入群体收入，扩大中等收入群体。完善按要素分配政策制度，健全各类生产要素由市场决定报酬的机制，探索通过土地、资本等要素使用权、收益权增加中低收入群体要素收入。多渠道增加城乡居民财产性收入。完善再分配机制，加大税收、社保、转移支付等调节力度和精准性，合理调节过高收入，取缔非法收入。发挥第三次分配作用，发展慈善事业，改善收入和财富分配格局。

解析：《建议》提出完善土地要素分配政策制度，过去由于法律法规等限制，土地要素市场化配置水平不高，宅基地使用权、集体经营性建设用地使用权转让和抵押权能受限，建设用地使用权二级市场转让不顺畅，结合2020年1月1日实施的新《土地管理法》和国家关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制相关要求，通过积极探索实施农村集体经营性建设用地入市制度，深化农村宅基地制度改革试点和探索宅基地所有权、资格权、使用权分置实现形式，运用市场机制盘活存量土地和低效用地，以多种方式推进国有企业存量用地盘活利用，完善城乡建设用地增减挂钩政策，将大大提高土地要素市场化水平，有利于提高中低收入群体的土地要素使用权、收益权收入，助力多渠道增加城乡居民财产性收入的改革目标。

编辑概况

陈凯，广东中地国土空间政策研究中心主任，中山大学地理学硕士，主要从事农村土地制度改革、土地供应、城市更新、自然资源管理、乡村振兴等国土空间政策领域的研究咨询工作， 曾作为技术总负责人推动佛山南海、江西余江、河南长垣、宁夏平罗等多项国家改革试点咨询项目，主导完成集体建设用地、宅基地、土地征收、土地储备、留用地、城市更新、租赁住房、产业用地等多项课题项目，已在《中国土地》《地理科学进展》《经济地理》《广东土地科学》等期刊发表多篇学术论文，并出版专著、申请App著作权及发明专利，在改革试点、课题研究、政策拟定等方面具有丰富的基层实践经验。

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