编辑：叶艳妹  陈红  来源：中国土地科学

粮食安全是国家安全的重要基础，耕地是粮食生产的命根子，要像保护大熊猫那样保护耕地，然而当前耕地保护面临一些困境和转型的现实需求和必要。

（一）耕地保护现状与困境探析

1、耕地数量的时空变化

从2009年到2018年，全国耕地面积由20.31亿亩降到20.22亿亩，呈逐年下降趋势，耕地减少最多的是华东，增加的地区主要在北方干旱和半干旱地区，包括新疆、黑龙江、内蒙等省份。导致全国耕地重心持续向西北方向迁移，2000 年至2018 年期间，在以西偏北42°的方向共前移了56.6 km，年均迁移3.1 km，2015—2018年均迁移8.6 km。可见耕地的整体质量显现下降趋势。

2、耕地保护面临的困境

1997 年实施耕地占补平衡政策后，对耕地保护发挥了重大作用，耕地减少得到极大的遏制，但迄今各省耕地后备资源几近枯竭，建设和生态占用耕地需求居高不下，实现占补平衡难度越来越大，该政策的实施出现了困境，甚至出现占多补少、占优补劣、破坏生态、违规占地等问题。城市化发展和经济发展重点地区与优质耕地分布高度重叠，导致东南沿海经济发展与耕地保护协调难度大、城市化发展与耕地保护矛盾突出。同时，随着农村留守老人成为粮食生产的主力军，加上粮食价格低廉，农地收入甚微，导致耕地撂荒现象较普遍，这与为保障粮食安全实施耕地占补平衡理念相冲突，耕地保护陷入“保住了，无人种”的“怪圈”，有的省份甚至出现，政府花大价钱把农户的果园、茶园整理成耕地后，因政策要求必须种粮食作物3年，农户向政府要求3年经济损失补偿的情况。而且随着我国社会主要矛盾已经从“物质学问需要”转为“美好生活需要”，良好的生态环境成为现阶段人民实现美好生活的愿望，生态环境用地也成为占用耕地的主要方式之一。仅2017 年以来，全国有 1368 个城市景观公园、沿河沿湖绿化带等人造工程未办理审批手续，涉及耕地 18.67 万亩，永久基本农田 5.79 万亩，耕地保护形势严峻，粮食安全与生态保护存在冲突。

（二）碳达峰和后疫情时代对耕地保护的要求或影响

1、后疫情时代对耕地保护的要求

疫情爆发之初，国际粮食价格上涨，部分国家开始限制或禁止粮食出口，给中国的粮食安全敲响了警钟，更让人们看到了粮食安全的极端重要性。且疫情正在改变世界地缘政治格局，影响经济全球化。因此，疫情时代乃至后疫情时代，采取长牙齿的硬措施保护耕地，保障粮食安全的“压舱石”安稳。除了耕地占补平衡、占优补优等保护政策外，本次首轮国土空间规划，实施采取先划定永久基本农田，城镇发展在空间布局上避让基本农田，或在城中开天窗等措施，试图做到保护优先。

2、碳达峰和碳中和的土地利用路径

习主席在第75界联合国大会一般性辩论发表演讲宣布：“二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”，目前全球已有超过120个国家和地区提出了碳中和的目标。

已有研究表明，实现碳达峰和碳中和的路径通常包括以下几方面。一是调整能源结构、加快产业转型升级，确定重点行业领域减污降碳行动和目标，提升产业能效。二是制定碳定价机制，实施碳税、碳交易市场政策体系，发展绿色低碳经济。三是注重BECCS、生物炭、直接空气捕捉等负排放技术的创新突破，加快推进规模化储能、氢能、碳捕获与封存( CCS)等技术的发展和商业化应用等。除了上述三点，更为重要的方面是要适度调整土地利用政策。土地利用方式不同、植被不同，陆地表面的碳汇也将随之发生巨大变化。如欧盟主张将调整土地利用政策，作为实现碳中和的重要手段，其出台的《哥白尼计划》，注重监测土地利用、毁林以及温室气体排放等活动。土地利用直接影响陆地生态系统碳库，改变植物种类和生产管理方式，增加植被和土壤碳库的碳储量，将是目前技术条件下较经济的做法，这也是目前欧美发达国家在土地整治过程中特别强调增加生态用地的重要原因。

3、碳达峰和后疫情时代对耕地保护的冲突性影响

实施耕地占补平衡，严格控制建设占用耕地，严防死守18亿亩耕地红线是保障粮食安全的基本要求，也是后疫情时代，在中国人的饭碗里装中国粮的保障。但在比较经济利益的现实里，按目前的耕地认定标准，耕地总体仍在减少，且“非农化”“非粮化”严重。除了1999年以来退耕的2.1亿亩外，还有“景观工程”等生态建设占用耕地，以及没有实施退耕，但实际在种植林木和苗木的大量耕地。

研究认为，森林是陆地生态系统重要的碳汇及碳库，比其他陆地生态系统更有效地消耗、吸取、固定和储存CO2，森林植被碳储量占全球植被的77%，森林土壤的碳储量约占全球土壤的39%，单位面积森林生态系统碳储量是农地的1.9~5.0 倍。用森林来吸取CO2比直接采用减排技术更加经济，实施造林和再造林，增加森林碳汇是世界公认的最经济有效的解决CO2上升的办法。因此，在应对全球气候变化和促进低碳发展方面，森林碳汇具有突出的作用。过去10年中国森林资源增长面积超过7000万公顷，退耕还林还草完成造林面积（5.15亿亩）占同期全国林业重点生态工程造林总面积的 40.5%。2019年NASA报道称，世界越来越绿了，而中国就是这个改变的重要贡献者之一，且增长速度在全球处于领先地位。全球植被叶面积净增长的25%都是来自于中国，这其中2-4亿亩的林地面积来源于耕地，也成为碳达峰和碳中和的重要因素之一。

（三）耕地保护转型路径探索

前述分析可知，疫情和后疫情时代与碳达峰和碳中和对耕地都有需求，前者需要用一定数量和质量的耕地来保障粮食安全，但对耕地上已经种植的林木等进行复原也会给后者造成较大的影响，且对农民需要巨大的经济补偿，不然，可能会造成一定的社会稳定问题。因此，疫情和后疫情时代碳达峰和碳中和两者，对耕地保护产生了一定的冲突，不管采取什么样的措施保护耕地，都会陷入两难境地，有必要实施耕地保护转型，寻求更合适的保护路径。

1．从本体角度——耕地保护需要从数量向质量和生态保护转型

在耕地后备资源短缺情况下，要保证粮食安全，从耕地本体角度，需要耕地保护转型，让最适宜种植的耕地种植粮食，实现耕地生产效益最大化。具体路径包括以下几方面：一是提升耕地空间适宜性。以新一轮国土空间规划为契机，优化耕地空间格局，切实保护好优质耕地。二是提高作物与耕地供给的匹配度。通过土地整治工程技术手段或调整农业种植结构，改善和提升耕地水土肥对作物的支撑能力，进而更加符合作物生长需求，提高作物生产能力。如缺水利设施的补设施；缺水资源的，调整种植需水量低的作物，进而实现作物与耕地供给能力有效匹配。三是提升耕地生态功能。通过限制农药化肥的使用、地下水超采及耕地保护激励措施，以及加强耕作层的保护等管控措施，提升耕地的“生产+生态”功能。

2．从拓扑关系——耕地保护需向建设用地管控转型

建设用地占用是耕地减少的主要原因之一，如果建设扩张行为得到很好的控制，不占或少占耕地，就相当于保护了耕地。因此，基于拓扑原理，耕地保护应由保护耕地本身转向对占用耕地较严重的建设用地实施严格管控转变。当前的建设用地主要控制新增量、农用地转用许可和规划边界。实践表明：城市低效扩张仍在延续，还出现批而未用和供而未用的建设用地。未来应切实转变建设用地的管控策略，更加注重土地利用的强度和效益管控，只有真正做好建设用地管控，才能减少甚至不占耕地。据国家人口发展规划(2016-2030年），预计我国总人口将在2030左右达到峰值，约为14.5亿左右，比七普人口14.1亿仅多4千万人，如果政策得当，空间优化合理，现有的建设用地应该够用，不用再占用更多的耕地。

3．从发展前景——耕地保护要向新技术推广应用和技术创新转型

耕地保护的本质是生产足够的粮食和农产品，进而保障国家粮食安全和社会经济可持续发展。在耕地资源有限和科技突飞猛进的新时期，借助现代技术是保障粮食安全的重要路径，如荷兰土地资源稀缺，依靠科技成为世界第二农产品出口大国，土地生产率世界第一的国家；以色列是全球人均水资源最贫乏的国家之一，却依靠科技生产大量农产品出口欧洲，占据40%的欧洲瓜果、蔬菜市场。现代农业科技包括：一是创新和推广育种技术、生物技术，提高农产品产量和品质；二是创新和推广栽培技术（改土、施肥、灌溉、化控、密植、生育期调控等），改善品质、提高产量，美化环境，提高土地生产率和利用效益；三是提高农业机械化水平。相较于日本、德国的农业机械化，我国微型现代农业机械化的研发和推广应用是短板，因此积极研发适合西南、东南丘陵、山地多的地区的机械，是提高丘陵山区农业生产效率，减少耕地撂荒，应对农村劳动力人口老龄化背景下种地难问题的重要举措。

（四）新时期耕地保护转型对策建议

为应对碳达峰及后疫情时代中国耕地保护，保障粮食安全的国情需要，新时期耕地保护需要从以下几方面进行适当的转型。

1、转变对耕地的认识----从保护种粮食的耕地转向保护耕作能力

按GB/T 21010-2017规定：耕地是指种植农作物的土地——所见即所得，相当于 cultivated land [fields]; farmland; tilth; plough land。按照联合国粮农组织的定义：耕地是指通过耕作、播种和种植农作物而可以耕种的土地，相当于可耕地( arable land， that is worked by plowing and sowing and raising crops），大家应该从保护“耕地（cultivated land）”转向保护“可耕地( arable land）”，保护粮食的生产能力，即从对根据地上种植粮食作物确定的耕地的保护，转变为对具有粮食生产能力的可耕地的保护，不管种粮食还是中草药或水果，只要是具有耕作能力的土地，必须全部保护，扩大保护范围，将保护的内容也从要求种粮食作物转变为保护耕作层资源，只要破坏耕作层耕作能力，如挖塘养鱼、带走土层的商业草皮、带土球的商业化苗木和林木，或者对耕层肥力和质量有明确恶化作用的利用方式等都要进行严格处罚，以保护耕作能力，真正实现藏粮于地的战略，也避免了每次甚至每年国土资源调查的耕地面积都相距甚远现象的发生，更是避免了农民和管理者对耕地认定的混乱和处罚的困难。

2、转变土地整治重点内容---数量质量提升转向更重视生态治理和生态修复

传统土地整治目标侧重于新增耕地，以及高标准农田建设和旱改水等耕地质量提升，对土地复垦和生态功能修复建设中，存在的各类土地生态问题，如水土不协调、土壤微生物改善、农田生态系统修复等，由于缺乏相应的技术标准和规范，地方普遍存在不知道如何整治和按什么标准进行验收等问题。因此，未来应重视耕地生态问题的科学诊断研究，加强耕地保护生态化整治技术研发和创新，加快推进耕地保护生态化整治技术标准和生态化整治正负面清单制定，将保障耕地生态功能，提升耕地产能作为重要内容。

3、转变建设用地调控---从新增量和转用许可管控转向强度、总量和空间管控

以往的建设用地管控方式，使得地方政府在利益驱动，以及市场不确定性作用下，形成尽量多报项目多批地，城镇外延扩展为主，内涵挖潜和存量盘活为辅的用地机制，出现不少批而未供、供而未用的情况，以及大马路、大广场、人工造景公园等现象。未来应调整现有建设用地管控政策，一是实行在农用地转用许可以及规划边界管控基础上的建设用地总量和利用强度双控措施，通过提高建设用地利用强度，控制城镇建设对耕地的占用量。二是采取圈内和圈外不同的税费政策，通过经济手段鼓励存量盘活和土地利用强度提高，减少城镇建设对耕地的占用；三是土地建设过程中和建设用地使用的经济发展中减少污染物排放，保护耕地的生态环境。

4、优化和创新耕地保护激励政策

（1）优化农业补贴结构。将耕地保护和种粮补贴给种粮食的农户，增加农户种粮的积极性；减少或取消农药和除草剂等农资补贴，培育与现代农业相适应的农业补贴，凸显农业补贴政策的环境保护功能，提升耕地生态能力。（2）建立破坏耕作层的处罚赔偿和问责机制及实行措施。（3）制定生态补偿账户政策。对耕地进行生态修复，改善耕地生态功能，将其量化后计入生态盈余账户，反之则计入生态赤字账户，并根据生态账户实施奖惩及问责。（4）从制度层面降低种粮者的耕地获得成本，是减少耕地撂荒，增加粮食产量的关键。（5）制定并实施国土空间规划新增建设用地指标与建设用地总规模、人均用地、节约集约利用水平相挂钩的制度。（6）建立建设用地的盘活和循环利用的税费经济激励机制。（7）严格实行一户一宅政策。鼓励已稳定在城市生活的农户自愿有偿放弃宅基地，并逐步过渡到只有职业农民才能无偿取得规定数量的土地建设住房。（8）适度发展现代农业如工厂化农业和丘陵山地的机械化农业等。

二、乡镇国土空间总体规划编制方法建设

《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下称“若干意见”）指出，全国建立“五级三类”的国土空间规划体系。按照“一级政府、一级事权、一级规划”的原则，国土空间总体规划分为“全国、省、市、县、乡镇”五个层级。《自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知》进一步要求“各级自然资源主管部门要将思想和行动统一到党中央的决策部署上来，按照《若干意见》要求，主动履职尽责，建立“多规合一”的国土空间规划体系并监督实施。按照自上而下、上下联动、压茬推进的原则，抓紧启动编制全国、省级、市县和乡镇国土空间规划（规划期至2035年，展望至2050年），尽快形成规划成果。”并配套印发《市县国土空间总体规划编制指南》。目前，按照中省相关文件和技术指南要求，部分城市也在有序推进市县国土空间规划编制工作，但是作为国土空间总体规划编制最基本单元的乡镇一级，国家层面并未出台能够引导规划编制的技术文件，目前全国也鲜有乡镇具体开展编制工作。因此，笔者结合有关文件和日常工作经验，对乡镇国土空间规划编制方法进行了浅显的思考。

乡镇国土空间规划的功能与定位

乡镇上联城市、下接乡村，作为五级国土空间规划体系的最基本单元，承担着由上传导、中间管控、向下引导的重要作用，因此乡镇国土空间总体规划发挥的主要作用应当包含三个方面的内容。一是贯彻落实省、市、县国土空间规划关于本乡镇的具体要求，有力保障重大战略布局的落实；二是摸清乡镇全域各类资源底数，明确刚性管控要求，划定国土空间保护开发格局，完善全域支撑体系，引导集中建设区建设发展，形成国土空间“一张图”；三是建立规划刚性传导体制机制，引导各项专项规划、详细规划、乡村规划的编制和实施。

乡镇国土空间规划组织程序及数据基础

《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》指出，各地可因地制宜，将市县与乡镇国土空间规划合并编制，也可以几个乡镇为单元编制乡镇级国土空间规划。

1.编制方式

根据《若干意见》，笔者认为乡镇国土空间总体规划的编制方式较为灵活，各地可结合规划编制和管理需要，选择将市县与乡镇国土空间规划合并编制，或以几个乡镇为单元编制镇级国土空间规划，或单独编制镇级国土空间规划。

2.编制主体

市县与镇国土空间规划合并编制时，规划编制主体为市县人民政府，由市县自然资源主管部门会同相关部门及镇人民政府开展具体工作。

以几个乡镇为单元编制镇级国土空间规划时，规划编制主体为县人民政府，由市县自然资源主管部门牵头会同相关部门及乡镇人民政府开展具体工作。

单独编制镇级国土空间规划时，乡镇人民政府作为规划编制主体开展具体工作，县自然资源主管部门与其他相关部门应予以协助。

3.编制程序

编制程序包括准备工作、专题研究（根据实际需要选择）、规划编制、规划多方案论证、规划公示、成果报批、规划公告等。

4.数据基础

乡镇国土空间总体规划应当以第三次国土调查成果数据为基础，形成统一的工作底数。结合基础测绘和地理国情监测成果，收集整理自然地理、自然资源、生态环境、人口、经济、社会、学问、基础设施、城乡建设、灾害风险等方面的基础数据和资料，以及上位国土空间规划和相关规划成果、审批数据。

编制思路

1.基本原则

（1）生态优先、绿色发展

践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策，落实最严格的生态环境保护制度、耕地保护制度。

（2）以人民为中心、高质量发展

以人民对美好生活的向往为目标，坚持增进人民福祉，改善人居环境，提升国土空间品质。建设美丽国土，促进形成生产、生活、生态相协调的空间格局，实现高质量发展，满足高品质生活。

（3）底线约束、刚性管控

严格落实上位各类空间规划的刚性管控要求和约束性指标。充分利用大数据等技术手段，建立乡镇基础信息数据库，实现国土空间规划“一张图”管控。

（4）因地制宜、有序发展

敬重各地自然、经济、社会和城乡发展现状,因地制宜开展规划编制工作,科学有序统筹布局国土空间开发保护格局。

（5）共建共治、共享发展

加强社会协同和公众参与，充分听取公众意见，发挥专家作用，实现共商共治，让规划编制成为凝聚社会共识的平台。发挥市场配置和政府引导作用，推进空间治理体系和治理能力现代化,实现经济效益、社会效益、环境效益相统一，使发展成果惠及乡镇百姓。

乡镇国土空间总体规划技术框架

2.主要内容

2.1资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价

（1）评价目标

通过开展生态保护重要性评价、农业生产适宜性评价、城镇建设适宜性评价、农业生产和城镇建设承载规模评价，识别生态保护极重要区，明确农业生产、城镇建设的最大合理规模和适宜空间，为编制国土空间规划，优化国土空间开发保护格局，完善区域主体功能定位，划定三类空间和三条控制线，实施国土空间生态修复和国土综合整治重大工程提供基础性依据，推动镇村国土空间实现高质量发展。

（2）评价方法

按照自然资源部《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价指南(试行)》开展具体评价工作。

（3）评价内容

乡镇级国土空间规划评价工作应当在省级、市县级评价结果基础上，从具体落实生态保护要求的视角开展具体工作。

a.生态保护重要性评价

对镇域范围内水源涵养、水土保持、生物多样性、防风固沙等所涉及到的生态保护重要性，以及生态脆弱性或敏感性进行评价。

b.农业生产适宜性评价

对土地资源、水资源、光照资源、气候等自然条件进行分析，在生态保护极重要区以外的区域，开展种植业、畜牧业、渔业等农业生产适宜性评价，识别农业生产适宜区和不适宜区。

c.城镇建设适宜性评价

对水资源、地形地貌、地质灾害等影响和制约镇村建设的因素进行分析，在生态保护极重要区以外的区域，开展镇村建设适宜性评价，着重识别不适宜镇村建设的区域。

d.农业生产承载规模评价

从水资源、土地资源等角度进行评价，确定可承载的农业生产最大规模。从空间约束的角度，将生态保护极重要区和种植业生产不适宜区以外区域的规模，作为空间约束下耕地的最大承载规模。最终取上述约束条件下的最小值作为农业生产承载的最大合理规模。

e.镇村建设承载规模评价

主要从水资源的角度，确定可承载的人口规模及建设用地规模。从空间约束的角度，将生态保护极重要区和城镇建设不适宜区以外区域的规模，作为空间约束下镇村建设的最大规模。最终取上述约束条件下的最小值作为镇村建设承载的最大合理规模。

（4）评价成果

资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价成果应包括评价的具体方法及分析过程，结果能够对对国土空间格局、主体功能定位、三条控制线、规划主要指标分解方案等提出建议。具体成果应当包括报告、表格、图件等。

2.2发展目标与战略

（1）总体定位

依据上位规划和区域发展要求，统筹考虑乡镇区位交通、自然资源、历史学问、经济社会发展等条件因素，结合乡镇自身特色及规划期内亟需解决的问题，明确全域保护和发展的总体定位。

（2）发展目标

贯彻生态文明、高质量发展理念，落实国家、省重大战略部署，结合乡镇自身发展条件和区域发展环境，从国土空间格局、土地利用管制、生态保护修复、镇村发展布局、支撑体系建设、规划实施保障等方面提出近、远期规划目标。

（3）发展战略

围绕总体定位与发展目标，提出推动国土空间格局保护与开发、土地利用管制、生态保护修复、镇村发展布局、支撑体系建设、规划实施保障等的战略。

2.3国土空间开发保护格局

（1）总体格局

以“双评价”分析为基础，结合规划目标与战略，合理安排城镇、乡村、产业开发轴带和重要节点、重大交通基础设施网络，构建城乡一体,多中心、网络化、组团式、集约型的国土空间开发格局。统筹“山水林田湖草”等保护类要素，落实生态、农业、历史学问等重要保护区域和廊道，因地制宜确定国土空间保护、修复、治理总体格局，构建全域保护与开发协调发展的国土空间总体格局。

（2）国土空间功能区划

以“双评价”分析结果和上位规划为依据，在国土空间开发保护格局基础上，划定全域优化开发区、限制开发区和禁止开发区。同时以上位规划有关生态保护、环境保护要求，划定全域生态功能区划和环境功能区划。

（3）“三类空间”和“三条控制线”划定

严格落实市、县（市）国土空间总体规划要求，科学划定生态、农业、镇村空间，统筹优化生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界控制线以及其他涉及的各类保护线，形成国土空间开发保护底线“一张图”。

2.4国土用途管制

（1）国土空间管制分区

贯彻落实上位规划要求，围绕规划目标，划定全域允许建设区、有条件建设区、限制建设区、禁止建设区，确定各区面积，并分别制定管控规则。

（2）国土空间用途分区

在国土空间管制分区划定的基础上，将全域划分为永久基本农田保护区、一般农地区、城镇建设用地区、村庄建设用地区、独立工矿区、生态环境安全控制区、自然与学问遗产保护区、林业用地区、牧业用地区、其他用地区，分别确定各区面积和管控规则。

（3）国土空间用途分类

制定全域土地利用结构优化调整方案，明确规划导向，提出结构优化、布局调整的重点和方向，合理确定农用地、建设用地、其他用地等的规模及比例结构。核算规划基期年、2025年、2035年的各类用途用地增减情况统计表。

2.5国土综合整治与生态保护修复

（1）国土综合整治

贯彻落实上位规划关于国土整治的管控要求以及准入退出和转换规则。综合考虑国土整治潜力、经济社会发展状况、农民意愿及资金保障水平等因素，制定国土整治方案，确定整治的类型、规模、范围和方式。统筹推进农村土地综合整治，规范开展城乡建设用地增减挂钩。对存量低效用地加强评价和引导，调整优化农村居民点用地布局，加快“空心村”整治和危旧房改造，完善农村基础设施建设与公共服务设施供给。

（2）生态保护修复

以“山水林田湖草生命共同体”系统思想为引导，针对镇全域自然生态存在的主要问题，明确生态修复的重点任务、重点区域、具体措施和要求，系统开展矿山生态修复、土壤污染治理、水生态修复及其他重要生态系统保护修复，提高生态空间完整性和网络化。

2.6镇村发展布局

（1）镇村体系规划

结合全域国土空间总体布局发展要求，针对镇村空间布局、镇村规模等级结构与规模存在的问题，研究确定镇村发展调控策略，明确中心村与基层村，结合农业产业发展布局，确定镇村职能结构和规模等级，构建城乡协调发展的镇村空间结构体系。

（2）产业发展规划

结合资源禀赋及产业发展基础，依据乡镇发展战略定位，分别针对第一、二、三产业，科学确定产业发展目标，构建三产融合发展的产业发展体系，统筹规划全域产业空间布局，合理确定重点产业布局位置和规模，明确鼓励发展类、限制发展类、禁止发展类、允许发展类等产业类型，制定产业引导措施。

（3）美丽乡村建设规划

贯彻落实乡村振兴战略要求，因地制宜，突出重点，充分结合当地发展阶段和实际需要，合理确定全域美丽乡村建设目标。重点从村庄空间布局、环境综合整治、乡村产业发展、基础设施配套、传统学问保护等方面提出美丽乡村发展引导策略，重点解决农民群众最关心最直接最现实的利益问题，把乡村建设成为宜居宜业的美丽新家园。

2.7支撑体系规划

（1）综合交通设施

落实上位规划对公路、铁路、机场、港口等重要交通设施布局和廊道控制要求，提出镇域综合交通发展目标和策略，合理构建城乡综合交通体系，完善镇域道路网布局，明确主次干路等级、走向、红线宽度等要求；提出对公交站场及线路、停车场等的政策指引和规划要求。

（2）公共服务设施

坚持城乡融合发展，建立覆盖城乡均衡布局的公共服务体系，确定全域公共服务中心体系，明确教育、医疗、学问、养老、体育等各类公共服务设施的配置标准和布局原则。推动城乡基础设施互联互通，加快公共服务向农村延伸，统筹镇村公共服务设施供给，提出协同共享、均等分级的配置要求，推动农村服务设施提档升级。

（3）基础设施

落实上位规划有关重要市政基础设施廊道和重大邻避设施控制要求，按照区域协调、城乡统筹、因地制宜、量力而行的原则，确定各类市政基础设施的建设目标，预测全域供水、排水、供电、通信、燃气、供热、垃圾处理需求总量，确定各类设施建设标准、规模和重大设施布局。

2.8集中建设区规划

（1）集中建设区空间布局

按照乡镇发展战略和目标，以“双评价”结果为依据，合理确定集中建设区用地发展方向和规模。对集中建设区空间结构进行优化调整和科学布局。强化城镇建设用地节约集约利用，分别确定各片区（组团）人口规模、用地规模，针对性提出发展目标和策略。

（2）集中建设区用地布局

在集中建设区空间布局的基础上，优化集中建设区用地布局，合理确定主要用地类型规模和比例结构。确定集中建设区内公共服务设施、基础设施、绿地广场、文物古迹等的用地界线，引导居住用地、商业服务业用地布局、行政办公用地、工业用地、物流仓储用地等，为国土空间详细规划的编制提供基本依据。

（3）道路交通规划

有机衔接乡镇及区域对外交通、轨道交通、公共交通、客运枢纽、货运枢纽、物流系统等重大交通设施布局，确定城镇道路系统，构建道路网络体系，确定道路层次等级及断面形式，布局停车场、加油加气站、非机动车停车场等各项道路交通设施。对公共交通系统和慢行交通系统提出规划目标和指引。

（4）市政工程规划

合理预测集中建设区给水、排水、电力、电信、燃气、供热、垃圾处理需求总量，提出各类工程设施的建设目标、规模、标准，确定重大点状设施和重要线性工程的布局位置、路线和管控措施。结合乡镇实际情况，探索开展海绵城市、综合管廊、垃圾分类收集和处理设施建设工作，逐步提升和推广乡镇绿色基础设施建设水平。

（5）综合防灾规划

确定城镇设防标准，重点对集中建设区防洪工程、抗震工程、消防规划、人防工程、地质灾害防治、公共安全体系等提出规划原则、目标及措施，确定重大防灾设施位置和规模。

2.9规划实施保障

（1）建立规划实施和管控体系

构建统一的空间规划体系理念,以国土空间规划为统领，有序完成控制性详细规划、各类型专项规划、村庄规划等的编制工作,确保各级规划在总体要求上方向一致,在空间配置上相互协调,在时序安排上科学有序。

建立乡镇各类数据库和年度更新维护机制,有条件的乡镇可探索建立辅助决策协同平台及国土空间规划监测评估预警管理系统,与市、县实现信息互通,提升镇村建设和运行实行精细管理水平。

（2）建立规划实施体检评估机制

建立国土空间规划体检评估机制,加强规划过程性管理,对规划实施情况进行实时监督、定期检查、常态化评估，实施规划动态维护。完善规划实施机制、优化调整近期建设计划和年度实施计划等方式,确保乡镇国土空间规划各项内容层层传递和有序落实。

（3）建立完善公众参与机制

利用规划展览展示和信息化技术等多种形式,搭建全过程、全方位、高效化的公众参与平台, 完善规划公开制度,广泛邀请各领域专家和群众积极参与,提升人民群众参与规划实施的积极性和能力,提高规划编制、决策、实施的可操作性。

结语

2018年，陆昊部长在武汉调研时提到，国土空间规划既不是城市规划,也不是土地利用规划,而是一个全新的规划。如何更好的开展国土空间总体规划编制，需要从业者深刻认识党中央决策部署和国家大政方针，同时结合地区实际发展阶段和需要，准确把握当前面临的突出问题，因地制宜的开展规划编制工作。陕西省地理空间南北长而东西短，关中、陕北、陕南三大区域自然环境和资源禀赋差异较大，当前国土空间开发保护所面临的问题也有所不同，本文只是编辑在参考了湖南、山东、江西等省份有关文件后，从宏观层面对陕西省乡镇国土空间规划编制方法进行了梳理，并未展开就三大区域分别提出规划编制思路，难免有所不足，仅是抛砖引玉，希翼引起大家对乡镇国土空间总体规划的关注与探讨。