导语

2019年3月，广州市规划和自然资源局、广州市农业农村局联合印发《关于印发贯彻落实市委市政府工作部署实施乡村振兴战略若干规划用地政策措施（试行）的通知》（穗规划资源字〔2019〕70号，以下简称《通知》），探索乡村振兴的空间规划和土地管理新模式、新路径，强化乡村振兴的规划管控和用地保障，以农地制度创新推进乡村振兴，在规划用地政策上取得了一定突破。中地研究院对《通知》进行研究，现将相关政策亮点进行解析。

一、明确编制“多规合一”的实用性村庄规划

《通知》提出依据不同村庄发展现状和潜力，按集聚提升、城郊融合、特色保护、搬迁撤并的方式确定村庄分类，以一个或几个行政村为单元编制“多规合一”的村庄规划（村土地利用规划），充分整合原村庄规划、村土地利用规划、土地整治规划等乡村规划，实现规划有机融合。

亮点

2019年，中央一号文件《中共中央、国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》提出了要按照先规划后建设的原则，编制多规合一的实用性村庄规划。

一是逐步构建乡村规划体系，以乡村建设规划为空间统领，村庄规划落实详细部署，目前我国乡村地区规划体系不健全，需要在此次空间规划改革以及乡村振兴战略实施的大环境下，重新认识乡村和乡村规划，探索乡村规划体系。笔者认为，乡村规划体系中还应注重村庄与乡镇的关系，毕竟乡镇与村庄的关系比市县与村庄的关系更加密切，下一步可以探索全镇统筹推进村庄规划编制工作，如上海市探索了将村庄规划、村土地利用规划、土地整治规划整合为跨村域的郊野单元规划，具有城乡规划和土地利用规划的双重职能，其本质就是在镇域层面统筹编制村庄规划，对引导乡村建设、土地整治发挥了重要作用；

二是做到村庄一本规划，在村庄这种小空间尺度内，实现原村庄规划、村土地利用规划、土地整治规划等的有机融合，符合村庄发展需要，促进健全乡村管理体制机制；

三是强化区域统筹、协同发展，允许多个村庄为单元编制村庄规划，尤其是同质性较强、关联性密切的村庄可以共同编制一个村庄规划，体现了去边界化的发展思维，与当前区域协同发展的理念较为一致，这同样符合村庄发展和管理的实际情况，有利于资源要素更加合理配置，促进高质量发展。

上海市奉贤区青村镇郊野单元（村庄）规划（2017-2035年）征求意见稿（来源：上海市奉贤区规划和自然资源局网）

二、保障乡村振兴新增建设用地指标需求

第一，明确省级用地指标用途，包括农产品精深加工、休闲农业、乡村旅游、农村家庭手工业、体验农业、创意农业等农村新产业新业态项目，以及产业融合发展、农民住房、村非营利性教育、医疗卫生、养老、体育、殡葬设施等项目；

第二，专项安排市级指标，市在年度土地利用计划中专项安排不少于1000亩建设用地指标用于乡村振兴项目，由市农业农村主管部门统筹安排；

第三，涉农区安排指标要求，涉农区每年安排不少于10％的新增建设用地指标，用于保障乡村振兴用地需求。

亮点

《通知》在《广东省自然资源厅广东省农业农村厅关于印发贯彻落实省委省政府工作部署实施乡村振兴战略若干用地政策措施(试行)的通知》（粤自然资规字〔2019〕1号）基础上，进一步明确省级指标具体用途和涉农区安排指标要求，市级还另外专项安排1000亩建设用地指标用于乡村振兴项目，体现了对乡村振兴的指标倾斜。

三、明确盘活存量房地资源路径

第一，全面推进农村建设用地拆旧复垦，在落实广东省农村建设用地拆旧复垦收益分配要求基础上，进一步明确区、镇（街）复垦指标收益优先统筹用于原镇（街）一级推进乡村振兴建设；

第二，盘活房地用于乡村休闲旅游项目，经整理节约的农村集体建设用地，以及对闲置农房和宅基地可采取入股、联营等方式引入其他单位和个人共办农业企业，建设乡村休闲旅游项目或开展古村落旅游开发与学问保护；

第三，明确乡村旅游设施报建途径，明确闲置宅基地、闲置农房，可以村集体经济组织为单位，申请办理《乡村建设规划许可证》，进行拆旧建新，用以建设民宿。

亮点

《通知》在粤自然资规字〔2019〕1号文基础上，进一步利用区、镇（街）复垦指标收益加大对乡村振兴的支撑力度，并提出乡村旅游设施报建途径，但投资人作为用地单位是否可作为申请人申请乡村旅游设施报建还有待进一步明确。此外，对依法取得、符合规划的集体建设用地用于乡村休闲旅游项目的，除《通知》提到的入股、联营等方式，用地单位还可考虑依据《广州市集体建设用地使用权流转管理办法》（穗府办〔2015〕39号），以出让、出租等方式取得集体建设用地使用权。

广州市花都区炭步镇塱头村

四、建立乡村振兴规划土地智力支撑平台

实施乡村规划师制度，建立乡村振兴规划土地智力支撑平台，公开征集规划师，遴选高水平设计机构，形成乡村规划师咨询服务支撑团队，建立乡村设计机构和规划师储备库，组织技术培训、实现信息互通。区、镇可以从规划土地智力支撑平台中选聘乡村规划师，定点负责乡村振兴的规划、设计和政策咨询。

亮点

乡村规划师制度首创于四川成都，目前已被全国多地借鉴，如东莞市于2018年落实了首批60条行政村的乡村规划师配备，未来将实现全市593条村规划师的全覆盖。乡村规划师就像一个“翻译官”，可以用政府和农民各自的语言体系进行信息的上传下达，合理的表达各方利益诉求，并从专业的角度给出合理的建议和引导，让政府和村民的沟通更加顺畅、有效。但乡村规划师的遴选条件具有较多的要求，如优选了解当地民俗学问、愿意投身乡村发展等，乡村规划师的配套制度，同样需进一步探索。

2016年，成都简阳召开乡村规划师驻乡镇对接大会

五、探索“点状”规划和用地模式

《通知》鼓励各区通过“点状”规划和用地模式支撑休闲农业和乡村旅游项目发展，推动全域旅游发展，提升旅游发展质量和效益。

亮点

2015年，浙江省正式推行“坡地村镇”建设用地试点，“坡地村镇”按照“房在林中，园在山中”的要求，实行“点状布局、垂直开发”，以散点或者带状供给少量建设用地用于乡村旅游建设，周边其他土地则可保持农用地性质不变，以租赁等方式获取，实现尽量少占用建设用地的目的，例如莫干山裸心谷即通过点状供地，实现小投资获得大成功，2007年投资1.5亿元，2015年实现营收1.3亿元，税收占营业收入10%。目前，广州市已出台《关于落实乡村振兴战略实施点状供地的通知》，该项探索将为乡村旅游开发提供用地支撑。

浙江莫干山裸心谷通过点状供地建设用地仅占总用地8%

六、扩大集体土地整备机构范围

明确有条件的地区，可成立集体土地整备中心，或通过“三资”平台、农村产权交易中心等平台引入市场主体建立集体土地整备的企业组织，并通过托管方式，对规划为经营性建设用地的农村集体存量土地进行整合和土地前期整理开发，统一招商。

亮点

集体土地整备的做法来源于佛山市南海区在农村集体经营性建设用地入市改革试点中的探索实践。2016年，佛山市南海区发布《南海区农村集体经营性建设用地整备管理试行办法》，并成立全国首个集体土地整备中心，破解集体土地量大分散、利用低效以及配套设施不足等难题。粤自然资规字〔2019〕1号文将集体土地整备制度首次在广东省层面予以推广，明确有条件的地区可成立集体土地整备中心，《通知》则不仅明确广州市明确有条件的地区可成立具有官方背景的集体土地整备中心，而且进一步允许通过“三资”平台、农村产权交易中心等平台引入市场主体建立集体土地整备的企业组织，扩大了集体土地整备机构范围，为集体土地整备的资金来源提供了多元化途径，具有较大突破，值得社会投资者关注。

原国土资源部党组书记、副部长孙绍聘在佛山市南海区调研农村土地制度改革

七、预留规划建设用地规模，可弹性支撑乡村发展需求

第一，预留不超过5%规划建设用地规模支撑农村新产业新业态需求，在建设用地总量不突破，不占用永久基本农田的前提下，各区政府根据现代农业和农村产业融合等发展需要，在编制和实施功能片区（镇级）土地利用总体规划时，可预留不超过5％规划建设用地规模，用于农村新产业新业态发展或零星分散的单独选址农业设施、乡村旅游设施，如现代农业园区、农业公园、国家级健康水产养殖示范场等建设；

第二，规划“弹性”支撑乡村发展需求，对于零散休闲农业和乡村旅游建设项目，如农村厕所、旅游驿站、景观平台、品鉴室、停车场等，可按程序、分批打包申请预留建设用地规模，以规划“弹性”适应乡村发展需求。

亮点

当前，广州市农村居民点建设用地规模已超出土地利用总体规划的建设用地规模，各村庄普遍面临在现行土地利用总体规划中，没有建设用地支撑乡村振兴建设的问题。2017年，《国土资源部 国家发展改革委关于深入推进农业供给侧结构性改革做好农村产业融合发展用地保障的通知》（国土资规〔2017〕12号）提出，乡（镇）土地利用总体规划可以预留少量（不超过5%）规划建设用地指标，用于零星分散的单独选址农业设施、乡村旅游设施等建设。《通知》不仅积极响应了国土资规〔2017〕12号文的做法，而且还提出以规划“弹性”适应乡村发展需求，零散休闲农业和乡村旅游建设项目，可按程序、分批打包申请预留建设用地规模，可在一定程度上解决乡村旅游建设的用地障碍。

编辑概况

陈凯，中地研究院总工程师，中山大学地理学硕士，主要从事农村土地制度改革、乡村振兴、土地供应、城市更新、产业用地政策等相关领域的研究咨询工作， 曾作为技术总负责人推动佛山南海、江西余江、河南长垣、宁夏平罗等多项国家改革试点咨询项目，主导完成集体建设用地、宅基地、土地征收、土地储备、留用地、城市更新、租赁住房、产业用地等多项课题项目，已在《中国土地》《地理科学进展》《经济地理》《广东土地科学》等期刊发表多篇学术论文，并出版专著、申请App著作权及发明专利，在改革试点、课题研究、政策拟定等方面具有丰富的基层实践经验。

孙辉，浙江大学硕士，中地善成空间规划设计研究院总工程师，长期从事国土空间规划和乡村规划编制研究、农村土地制度改革政策研究、存量用地盘活开发机制研究等工作，负责和参与广东南海、江西余江、宁夏平罗等多项国家级改革试点政策研究咨询，负责和参与完成广州市、天津市、东莞市、云浮市、福州市、杭州市、宁波市等多地土地利用总体规划、低效用地再开发专项规划、村庄规划等编制研究工作，具备扎实的理论基础和基层实践经验。