一、李铁：此时下放用地审批权，释放出什么信号

国务院新近颁发文件，授权和委托用地审批权从自然资源部下放到省一级政府，体现出建设用地管理权限的下放已迈出了重要一步。也就是说，过去对建设用地实行了二十多年的国家计划管理，现在可以通过试点，从刚性审批制度改为相对柔性的引导性管理制度。这一变化的意义在于，省一级政府在促进经济发展和调整年度用地供应计划上有了更大的自主权，为地方通过建设用地资源的再配置，激活经济发展，提供了重要的发展动力。

1、文件释放出什么信号？

一是国家用地规划总的引导方针并没有发生变化。例如，基本农田不能动，这是刚性约束。即使动用基本农田，也还要实现占补平衡，占多少补多少，但是限制占用规模相应的审批权，从国务院有关部门下放到部分省一级进行试点，而不是全部省一级政府。

二是国家下达的一定时间内的建设用地总规划也没有变。虽然审批权限下放给省一级政府，但是用地数量不能突破国家制定的用地规划总目标，只是每年具体用地的审批，不用再到有关部门履行审批相关程序，而是省级地方政府可以自行决定。

三是所选试点都是近些年经济增长速度较快的地方，也是经济发展具有活力的省。由于对地方政府的试点还是需要强化引导和监督，防止试点省市滥占土地，试点期限仅为一年，并根据一年的试点效果来决定未来的试点期限和范围是否要扩大。

虽然这次改革看起来步伐没有那么大，只是从审批权限方面有所突破，但这也说明稳步推进改革对当前经济和社会发展具有重要的现实意义。特别是在地方政府对用地需求有急剧扩张的强烈动机的情况下，如何推进这项改革，从审批环节和试点两个方面推进，还是有着充分的审慎态度。

首先选择从审批环节上突破，就是将已经明确的用地规划范围之内的事情，下放到省一级政府，应该没有太大的影响。但是在基本农田和耕地调整规模这两个方面，只是在经济发达地区试点，则说明要采取因地制宜、分类引导的策略，鼓励优势地区发展，释放发展潜力，同时提供约束条件，先试点一年。而对于试图利用增加建设用地继续发展房地产的一些省份和地区，可能还是要严格控制用地规模和强化管理程序，防止推动新一轮的房地产热。

稳步推进用地审批制度改革，需要进一步提高认识的是，国家对基本农田保护和严格控制耕地占用的基本方针不变；从粗放型城市化发展模式向集约型模式转变的战略目标不变；积极利用存量建设用地资源，更加有效利用土地资源带动经济增长的要求不变；注重产业发展，防止过度依赖房地产发展的政策导向不变。

2、对于这项政策的变化，不能给予过度理解。

有的文章将文件解读为有利于未来发展几千万人的大城市，我从这项政策中看不出有任何这种征兆。因为给经济发达地区省市的政策措施，不等于一定是促进超大城市的发展，因为一些直辖市仍然面临着如何疏解主城区城市功能的困扰。

对于经济发达省份的城市群来说，更要注重的是如何实现不同规模城市的协调发展，按照市场化规律实现合理分工。对于经济不发达地区，促进中心城市的发展和产业规模的扩大，也有示范性意义。

这次文件选择的试点省份和城市，其中很大一部分产业空间并不在中心城市，而是在都市圈周边的中小城市和特大镇，无论是珠三角还是长三角，基本都是如此。因此把这次政策变化误读为支撑所谓中心城市的发展，其实是忽视了中国城市发展在不同地区的不同模式，也忽视了中国要素集聚过程中的等级化城市管理的体制特点。

3、期待一小步后的一大步

虽然自然资源部推出了用地审批和管理权限下放的改革，是土地管理制度改革迈出的一小步，但是在地方发展实践中，可能还是会利用这些权限下放相应进行更多的积极探索。例如，省一级在不突破总体规划和用地要求的基础上，是否推进更多的改革？是否允许在集体建设用地上进行更多形式的探索改革？

中央有关部门提出的下放审批权限，是深化改革迈出的一个重要步伐。但是大家仍不能忽视如何给与更多的政策空间，即使不是涉及审批和管理权限的问题，或者是淡化审批和管理权限的问题，而且也不影响耕地保护和土地集约利用。各级基层政府在土地利用方面可能还会有更多的探索空间。

中国人口有14亿多，未来发展对建设用地的需求还在上升。在城市化水平大幅度提高的同时，农村建设用地占用也在持续增加，两边占地现象都十分突出，原因在于大家原有的土地管理模式出现了问题。

大家寄希翼于这次土地审批和管理权限下放带来的深化改革的一小步，引领着未来土地管理制度改革的一大步。毕竟疫情过后，需要迅速恢复经济，需要利用城市化优势重新解决增长潜力的问题，而其中土地管理制度改革可释放的潜力和活力，仍是大家必须要面对的未来。

二、这次疫情带给国土空间规划哪些启示？

思考一：补齐国土空间规划安全短板

疫情来临，我国大部分城市和乡村并没有规划疫区隔离区，而导致疫情得不到有效控制。目前，我国已有的规划，并没有要求编制关于传染病的专项规划，各种住宅和商用建筑中缺乏卫生防疫的相关规划，涉及公共安全的防灾规划中也没有涉及防疫规划的内容。同时，大家缺乏传染病控制和公共安全设施建设的相关强制性技术规范，以及控制传染病流行的规划设计方法。

多位专家建议，应将各类灾害防治纳入国土空间规划体系，在“双评价”阶段即梳理重大安全隐患事项和空间，并作为刚性底线管控。强化国家安全发展示范城市评价细则相关指标在国土空间指标体系中的重要作用，将医疗卫生设施专项单独作为专题纳入编制体系。在空间规划的专项规划体系中增加公共卫生专项规划，或编制公共卫生与医疗系统专项规划，凸显公共卫生、医疗机构承担职能定位的不同，强化保障两个不同类别设施所需要的空间资源。

当前，我国正处于规划体制机制变革期。根据《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，要结合正在开展的省级国土空间规划编制工作，在国土空间规划体系中，把公共卫生风险纳入防灾减灾系统专项，并纳入管控范畴，以更好地对全域国土空间全要素进行谋划统筹，促进治理体系完善和治理能力提升。

思考二：做好防疫空间规划布局

城市的人口规模和空间形态是国土空间规划的关键问题。如何处理好集中与分散的关系，做好用地组织和空间布局的合理分区与有机联系，是国土空间规划十分重要的课题。

有学者提出，大城市应采取组团式的城市结构，在广州、重庆、杭州等大城市已有实践，因自然地形地貌水系分割或防止城区“摊大饼”而发展近郊组团。同时，控制传染病从一个城市向另一个城市传播，必须要重视城镇体系规划，从整体和区域城镇布局上增加城区之间的绿化隔离带。该举措既可以调节城市小气候，也可以作为防灾避灾的缓冲地带，在非常时期建设传染病病人运送系统、传染病隔离设施、卫生隔离带，防止传染病传播。

凡事预则立，不预则废。国土空间规划的前瞻和预测属性，应为突发公共卫生事件处理、病人隔离和收治提前规划好空间。

在厦门大学经济学院教授赵燕菁看来，卫生防疫、防灾减灾设施要做到“平战结合”。因为任何灾害都是小概率事件，超大城市为小概率事件做100%的准备既不经济也不可持续，这就要求规划用来应急的城市“储备”设施在平时也要能够低成本维持。

厦门市城市规划设计研究院院长邓伟骥认为，城市防灾空间用地的规模、布局选址、基础设施配套必须符合应急避灾要求进行建设；平时的聚会广场、公园绿地、体育公园、展览馆等在战时可结合避灾进行建设；就突发公共卫生事件来说，防灾空间选址可考虑紧邻大型医院选址，可作为“战”时迅速安置避灾防疫隔离场所。

思考三：推动空间智慧精细治理

在广东省智慧空间规划工程技术研究中心主任张鸿辉看来，将来的“智慧规划”与“智慧城市”建设必将为整个城市治理提供更智能、更精准和更人本的决策。而这根本的根本在于转变治理思路。空间治理要向数据治理转型，将各种信息和数据纳入空间规划与决策中来。

具体来讲，“智慧规划”要以“可感知”为基础，建设统一的智能感知体系，以期“人地互动可感知”；要以“能学习”为方法，形成国土空间和城市体征的综合监测指标体系，以期“精细模拟能学习”；要以“善治理”为目标，联通融合智慧规划的编制、审批、实施、监测、评估、预警全业务系统和智慧城市的生产、生活、生态系统，以期“人机互动善治理”；要以“自适应”为手段，实现自然资源治理与城市规划、建设、管理的业务协同和时空联动，以期“时空演化自适应”。

在探索智慧治理的同时，此次疫情也让大家看到中小尺度社区在规划和治理中的重要性。

沈阳市规划设计研究院有限企业高级工程师李晓宇认为，社区治理构成了防疫和恢复的基本空间单元，应以15分钟生活圈为载体，将社区治理与卫生防疫相结合，基于城市空间结构和人口分布，分隔为大分区和小社区，将寻诊确诊的功能“下沉”到定点社区医院，将疑似隔离观察快速稳定在家庭空间，以空间的分散化换取整体救治的时间机遇期，减少交叉感染的概率，最大程度分担中心医院的救治压力。

三、黄少宏、徐有钢：省级国土空间规划中景观风貌规划方法的思考——以《宁夏回族自治区特色风貌规划》为例

自然资源部新近发布了《省级国土空间规划编制指南（试行）》（以下简称指南），使省级国土空间规划的编制有了依据。《指南》提出“以人民对美好生活的向往为目标，坚持增进人民福祉，改善人居环境，提升国土空间品质。建设美丽国土，促进形成生产、生活、生态相协调的空间格局，实现高质量发展，满足高品质生活”。如何在省域空间尺度实现“提升国土空间品质，建设美丽国土”是规划师们需要认真思考的新课题。

1、省级国土空间规划对风貌规划有明确的技术要求

《指南》中涉及风貌的相关表述主要有以下几方面的内容。

一是历史学问与自然景观资源保护和利用：“构建历史学问与自然景观网络统一纳入省级国土空间规划。”。二是在引导性要求中提出：“运用国土空间地理设计方法，结合全域旅游，加强自然和人文景观的整体保护和塑造，充分供给多样化、高品质的魅力国土空间。”。

上述表述虽未出现风貌规划的字眼，但“构建历史学问与自然景观网络”、“塑造高品质魅力国土空间”实际上就是风貌规划的任务范畴。省域尺度风貌规划具有的“大尺度、多要素、全覆盖”的特点，涉及国土空间保护、开发和利用，生态修复和国土综合整治等活动，包含自然地理、人文历史、社会环境等要素，涵盖生态、农业、城镇三大空间。

2、省域风貌规划的作用

伴随国土空间规划体系的建立，首先应在各级国土空间规划编制中完善风貌规划内容，形成逐级传导的管控机制；其次，逐步完善从省级风貌规划到市、县、乡镇、村庄的各级风貌规划、城市设计编制和管控体系，各级政府编制风貌专项规划、城市设计；最后时机成熟时实现对风貌的法制化管理。当前，省域风貌规划在全国基本缺失，是应尽快补上的短板，省域风貌规划的意义在于彰显地理景观特征、凝聚学问认同，实现景观风貌整体提升。

3、宁夏省域风貌规划的探索实践

（1）判断区域层面景观风貌管控重点，制定省级风貌规划技术路线和内容框架

《宁夏风貌规划》以宁夏全域6.6万平方公里为规划范围。规划将“强特色”和“控底线”两方面作为省级风貌管控的重点，制定“资源识别与价值评判、整体风貌系统构建、重点分区指引与要素通则管控、实施与管理”的技术路线。

一方面，“以重点分区为抓手，塑造特色”；另一方面，“以要素管控为抓手，守住底线”。

（2）通过风貌资源“双评价”，识别区域风貌核心价值区

规划建立“以地理特征为基础、以历史文脉为线索、以城镇村落为重点”的区域风貌要素评价思路，对全域风貌资源进行“价值度评价”和“感知度评价”，构建以“自然生态、历史人文、建成环境”三类要素为主的风貌资源价值评析体系，开展“要素分类、特色分区、价值分级”的综合评价，结合专家打分、市民风貌意向调查等方法，对评价结果进行修正，为识别风貌特征和省级重点风貌地区提供了重要依据。

（3）以特色风貌空间与人居环境融合为重点，带动资源价值升级和特色学问彰显

宁夏特色风貌资源广域分布，地域特征明显，规划塑造“自然生态景观本底、重点风貌地区、重点风景道”点、线、面三类风貌结构要素，突出宁夏“秀美山川、塞上江南、神奇历史、魅力学问、锦绣丝路、绿色明珠”的全域风貌特色。规划强化特色风貌空间与城乡人居环境建设的紧密结合，梳理出“三片五区”城乡风貌单元，结合风貌资源和城乡聚落的分布特征，采取“城景融合、风貌走廊、国家公园”的差异化建设模式，通过区域绿道、风景道等多种组织方式串联成系统，促进“景观资源”向“景观资产”转变。

（4）探索“管控”和“实施”双导向的省级风貌规划实现路径  

风貌规划往往弱在管理实施，本次规划明晰省级风貌规划与城市设计关系，重点加强与空间规划和城市设计体系的衔接，考虑省、市县、镇、村四级事权关系，通过将规划内容纳入省级管理细则、纳入法定规划、纳入年度项目计划的“三纳入”方式来进行落实和管理，将“技术”内容有效转化为“管理”和“实施”内容，从风貌实施的职责分工、项目库、行动计划、平台搭建等多方面明确省级风貌管理与实施机制。