全域全要素分类是实现自然资源统一管理和国土空间总体规划编制的基础。文章面向市县国土空间总体规划，遵循生态文明建设理念，按照自然资源统一管理、国土空间用途管控的要求，从人的活动出发，提出以人地关系为分类的总体原则；从“城市人”对城镇空间的使用特征着手，提出以功能混合为导向进行城镇空间细分；从“管理者”管理实施需求着眼，提出结合事权与管控方式对分类进行调校的新思路。该分类兼顾了“用途分类”“预留规划弹性”，“面向管控实施”等要求，旨在为市县国土空间总体规划全域全要素分类提供一种新思考。

1、既有总体规划层面的空间分类体系及相关研究综述

在自然资源部组建前，国土、规划、环保、林业和海洋等部门均主导制定了各自的空间分类体系。在自然资源统一管理的新要求下，这些分类体系存在以下不合时宜之处。一没有实现全域覆盖，二没有体现全要素统筹，三没有契合生态文明的内涵。

目前，业界与学界围绕“多规协调”过程中的用地分类衔接、新的国土空间功能分区与分类体系构建开展了诸多探索，在自然资源统一管理的新环境下，既有相关研究存在以下不足。一缺少实质性的全域全要素统筹研究。二不完全适应总体规划层面需要。

2、市县国土空间总体规划层面的空间分类要求

一从人对全域全要素国土空间的各类使用行为出发进行分类，二空间分类体系应有助于强化市县国土空间总体规划承上启下的作用，三空间分类体系应有助于促进市县国土空间总体规划的实施管理。

3、适应自然资源统一管理的全域全要素分类体系

（1）从“人”对空间的使用行为出发以人地关系特征为分类总体原则

国土空间总体规划的根本目标是更好地满足“人”的需求，更好地为“人”服务，而实现这一目标的手段就是管理和协调人地关系。人对国土空间的一切使用行为均是人地关系的体现，人地关系有类型之分与强度之别。对于不同类型和强度的人地关系，应采取不同的管理调节手段来达到人地协调。人地关系十分丰富，根据主导功能可归为生态支撑型、生产利用型和生活服务型三大类型。

四类空间的人地关系类型和强度特征

从这些特征着手，可对海洋空间、生态空间、农业空间和城镇空间进行空间细分。

（2）从“城市人”空间使用需求出发以功能混合为导向细分城镇空间

城镇空间是承载城市政治、经济、学问发展的最主要空间。需结合“城市人”的空间使用需求及市县国土空间总体规划向下传导的特征对城镇空间进行细分。

研究以功能混合为导向对城镇空间进行细分，在市县国土空间总体规划层面，将城镇空间分成不同主导功能区类型，明确主导及配套功能构成及要求，具体用地性质及安排需在详细规划层面予以明确，既实现宏观规划内容向下传递，又保留下层次规划的灵活弹性。

在功能混合思路下，可围绕居住、工作、交通、游憩和服务等主导功能，与《城市用地分类与规划建设用地标准》（以下简称《标准》）衔接。

基于功能混合导向的城镇空间二级细分

（3）从“管理者”管理实施需求出发结合事权与管控方式调校分类体系

机构改革后，由自然资源部统一“履行全民所有土地、矿产、森林、草原、湿地、水、海洋等自然资源资产所有者职责和所有国土空间用途管制职责”，原来“部门间打架”的问题得到极大化解，但“内部打架”问题依然存在。有必要从“管理者”的管理实施需求出发，结合事权(自然资源内不同部门) 与管控方式对分类体系进行调校，达到同类要素管控主体统一与同类要素管控方式统一的目的。自然资源部组建后，可按照管控主体统一与管控方式统一的原则，对全域全要素分类进行调校。

综合上述出发点，研究形成全域全要素的分类体系结果，对其与现有各大分类体系进行了比较，并梳理了全域全要素分类体系与三区三线的关系。自然资源部组建后，可按照管控主体统一与管控方式统一的原则，对全域全要素分类进行调校。

本文深入探讨从土地利用规划到国土空间规划的重大变革，明晰国土空间规划的观念、体系、任务、方法和实施要求，以期对正在开展的国土空间规划编制工作提供参考。

研究发现：国土空间规划要着力强化可持续发展、高质量发展、以人民为中心的发展观念，在规划体系建设中处理好空间规划与发展规划、国家规划与地方规划、总体规划与专项规划详细规划的关系，把重塑国土空间开发保护格局和推动自然资源节约集约利用和自然资源资产保值增值同时作为新时代规划的主要任务，全面推进空间规划基本理论、基础性方法和前沿性方法研究，创新规划实施的行政、法治、经济、社会和技术机制。

1、规划观念：革故鼎新

强化可持续发展观念：作为可持续发展蓝图的国土空间规划，必须强化人与自然和谐共生、绿水青山就是金山银山、山水林田湖草是一个生命共同体等理念，把严守生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界作为规划的基本任务。

强化高质量发展观念：作为国家空间发展指南的国土空间规划，一方面，要为生产力布局特别是国家重大战略任务的落地提供空间支撑；另一方面，要适应经济由高速增长转向高质量发展的要求，以国土开发方式转变推动经济发展方式转变，努力探索出一条高质量发展的新路。

强化以人民为中心的发展观念：新时代国土空间规划，必须适应中国社会主要矛盾变化，坚持以人民为中心的发展思想，把满足人民群众日益增长的美好生活需要作为规划的核心追求和最大使命。

2、规划体系：变革图强

空间规划与发展规划的关系：发展规划重在战略引导和政策引导，要避免发展规划空间化。空间规划重在开发控制和空间组织，要避免空间规划产业化。发展规划要适应国内外发展环境和市场变化，期限不宜过长；空间规划着眼长远可持续发展，期限不宜太短。

国家规划与地方规划的关系：国家规划要体现国家经济社会发展的战略要求和国土空间开发保护的国家意志，把握好总量和关键变量，把握好底数和基本控制线，把握好规则和重大关系。地方规划要坚持全国“一盘棋”，承接和落实好上位规划的各项要求，也要因地制宜，突出地方特色，提高规划的可行性和可操作性。

总体与专项、详细规划的关系：总体规划是“多规合一”的重点，也是规划体制“重构式”改革的关键。专项规划是总体规划的深化和补充，是针对市场失灵所采取的必要管控措施，加强与总体规划的协调衔接，提高专项规划的协同性和针对性。详细规划是在总体规划、专项规划引导下对具体地块用途和开发强度等作出的限制性规定，是各项开发建设活动的直接依据。

3、规划任务：励精图治

重塑国土空间：一要着力营造空间。要坚持增量规划与存量规划并重、空间开发与空间修复并举、地上开发与地下开发兼顾。二要大力优化空间。要协调安排生产、生活、生态空间，统筹布局城镇、农业、生态空间。三要推动共享空间。要推动区域一体化发展，促进城乡融合发展，推进空间多功能混合利用。

推动资源节约：一要强化资源节约观念，二要强化约束性指标管理，三要处理好规划与市场的关系。

促进资产增值：一要促进城乡居民土地财产增值，二要加强自然保护地建设，三要推进国土整治修复。

4、规划方法：集成创新

深化空间规划理论研究：空间规划方法离不开理论引导，但对其理论构成至今仍未形成共识。规划理论都需要结合正在进行的规划实践深入研究。

加强基础性规划方法研究：国土空间规划作为“重构性”改革，应全面梳理现有相关规划的编制办法和规范，重建规划技术标准体系，推进规划编制的程序化、规范化和制度化。

推进前沿性规划方法研究：以大数据、云计算、物联网、移动互联网、人工智能、5G网络、无人机、自动三维建模等为代表的新一代信息科技与测绘地理信息技术深度融合，催生了时空信息平台等前沿应用型技术，为国土空间规划能力建设创造了重要条件。

5、规划实施：推陈出新

随着“多规合一”的推进，中国空间规划的实施面临全新的任务、环境和挑战，要抓住空间规划体制改革契机，全面创新和完善规划实施的行政、法治、经济、社会和技术机制。改进行政管理，推进“多规合一”，坚持一张蓝图绘到底，不另设其他空间规划，强化专项规划、详细规划与总体规划的协调衔接；严格规划修改条件，防止随意修改规划；建立统一的国土空间用途管制制度。推进法治建设，加快完善规划实施的法律法规体系；加强空间规划执法和司法，严肃查处违规建设行为。强化经济调节，综合运用区域、产业、财政、金融等手段，发挥重大基础设施和重点工程项目的投资导向作用；建立健全发展权转移制度，完善财政转移、生态补偿、耕地保护补偿等公共政策工具。创新社会治理，支撑政府间通过签订合约来推动空间规划落实；完善社会监督，扩大公民有序参与规划。推广先进技术，加强对空间资源利用变化的动态监测，建立规划评估预警机制，健全规划定期评估制度。

国土空间规划体系，是国家治理体系及治理能力现代化的重要组成部分。国家确立“分级分类”国土空间规划体系的要求，也提出各地可“因地制宜”决定市县及乡镇的编制形式，为地方探索市级以下空间治理体系留下充足弹性，地方政府面临重构空间治理架构的难得机遇。国土空间规划体系，是一个规划编制体系，更是一个空间治理（管理）体系，需要匹配地方行政体制。国家推进自然资源部门职能改革，东莞启动强化功能区统筹优化市直管镇体制改革，东莞空间治理体系重构迎来窗口期。本文聚焦空间规划体系的构建，认为东莞国土空间规划体系应匹配政府社会治理体系，结合治理体系可探索构建“两级四层三类”国土空间规划体系，结合行政管理改革，创新市镇两级规划编制形式，构建“片区指引”、“管理单元”的“规划管理模块”优化规划传导机制。

1、国土空间治理体系与治理能力现代化

社会经济体量的增长，城市化的快速推进，对治理体系与治理能力提出更高的要求。空间规划作为城市治理的重要部分，也不断匹配城市治理层级，调整自身规划体系，创新规划技术手段，满足不断增长的现代化治理需求。《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《若干意见》）中要求建立国土空间规划体系并监督实施，提出分级分类建立国土空间规划，建立国家、省、市县、乡镇等层级规划，以及总体规划、详细规划、专项规划三类规划。新的国土空间规划体系也为地方政府创新空间治理体系留下充足弹性。

2、国土空间规划体系的新特征

层级传导要求强化：根据《若干意见》，我国按照“分级分类”的方式，建立不同行政管理层级各有内容侧重的空间规划体系。在新的国土空间规划体系中，要求各层级规划做好“分层分级”的刚性管控要素，也要求各层级规划之间做好刚性传导。

市级规划内容瘦身：一是，市级规划更加强调底线管控和战略引领。二是，市级总体规划不再强制包括中心城区的总体规划。三是，专项规划的简化。

次区域规划重要性凸显：在新的国土空间规划体系中，位于城市总体规划及详细规划之间的次区域规划愈发重要。一方面，该层级规划需要“承上”，承接市级规划对于地方的发展定位、目标、规模、底线管控、重大设施落实等任务，并制定落实到用地分类的土地用途管制方案；另一方面，该层级规划需要完成“启下”的任务，详规的编制需要上层级规划的指引，或者说需要上层规划下达规划编制的“任务书”。

详细规划传导机制愈发重要：在新的国土空间规划编制过程中，如何建立总体规划向详细规划的传导，如何对接已编制的详细规划，成为决定国土空间规划实施的关键问题。

3、东莞国土空间规划体系分析

“市直管镇”体制下的空间规划体系：东莞行政管理采用“市直管镇”的方式，市级以下不设县区级政府，市直管32个镇（街）。东莞国土规划管理体系一直保持“垂直管理”的模式。同时，东莞采取“市局+规划管理所”的市域规划管理架构。镇街规划管理所实行行政上镇街管理，业务上接受市规划局引导的模式，实际上主要为“属地管理”，体现镇街发展诉求。

空间规划体系创新的探索：一次区域规划编制探索，2013年水乡总规尝试通过编制几镇合一的水乡经济区总体规划，解决市总规向镇总规传导的问题。二规划编制与管理体系探索，市总体规划探索构建“市城乡统筹规划+各组团总规”的新规划体系，探索构建“市规划局—片区直属分局—镇街规划管理所”的三级规划管理架构。三实施传导机制的探索，通过单元探索总规的实施传导，以及公共服务设施分层配置的体系。

空间规划体系构建的重点：一构建匹配行政管理架构的空间规划体系，二探索次区域规划编制形态，三探索规划实施传导机制，构建总体规划和详细规划之间的传导机制。

4、东莞国土空间规划体系与传导机制探索

（1）编什么？——建立“两级四层三类”空间规划体系

建立“两级四层三类”规划编制体系，兼顾市域统筹与镇街活力。基于“市直管镇”两级行政体制，匹配“市、片区、镇（街）、社区”四级社会治理体系，形成东莞“两级四层三类”空间规划体系。“两级”为市、镇两级法定规划，“四层”为“市-片区-镇（街）-单元”四个规划管理层级，“三类”为总体规划（市、镇（街）国土空间总体规划）、详细规划、专项规划。

东莞“两级、四层、三类”国土空间规划体系

（2）怎么编？——编制形式匹配行政管理体系

匹配东莞市“市-片区-镇（街）-社区”的行政管理体系，构建“市-片区-镇（街）-单元”的空间规划体系。市级规划需要编制市级规划战略内容，提出城市发展方向、底线管控、发展规模、重大设施等重大问题，并将市级规划内容按照六大片区差异化发展目标，分解细化至片区指引。镇级规划需要编制镇级空间方案和单元导则。

（3）如何传导？——搭建分层级规划管理模块

按照市、片区、镇（街）、社区的规划事权划分，明确不同层级规划管控的内容，明确各层级规划管控要素、管控方式的差异化要求，借助规划管理模块，建立层级传导机制。

东莞层级传导机制