自然资源部生态保护红线管理办法（试行）

（征求意见稿）

自然资源空间规划函[2020]234号

第一章  总则

第一条【制定目的】为划定并严守生态保护红线，保障国家生态安全，依据《中共中央办公厅国务院办公厅关于划定并严守生态保护红线的若于意见》《中共中央办公厅国务院办公厅关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的引导意见》和相关法律法规，制定本办法。

第二条【概念定义】生态保护红线，是指在陆地和海洋生态空间具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域。包括水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙、海岸防护等生态功能极重要区域，水土流失、土地沙化、石漠化、海岸侵蚀及沙源流失等生态极脆弱区域，以及其他经评估目前虽然不能确定但具有潜在重要生态价值的区域。

第三条【功能定位】生态保护红线是保障和维护国家生态安全的底线和生命线，是调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可途越的红线，是健全生态文明制度体系、推动绿色发展的有力保障。

第四条【职责分工】国务院自然资源主管部门会同有关部门，制定完善生态保护红线划定和管理政策，建立健全标准和监管体系，引导各省（区、市）生态保护红线划定和管理工作。

地方各级自然资源主管部门依据国土空间规划，建立生态保护红线协调机制，统一开展用途管制、监测评估、监督执法、考核评价等工作。

第二章  划定

第五条【划定要求】各省（区、市）根据国家和区域生态安全格局，在科学评估基础上，识别生态功能极重要、生态极脆弱区域，以及其他经评估目前虽然不能确定但具有潜在重要生态价值的区域，划入生态保护红线，做到应划尽划、应保尽保。

生态保护红线划定应协调好与永久基本农田、城镇开发边界以及已有国土空间开发利用活动的矛盾冲突，确保三条控制线不交叉不重叠。

为保持生态系统的连续性和完整性，位于生态功能极重要、生态极脆弱区域内零星的耕地、园地，人工商品林、人工草地、改良草地，交通、通信、能源管道、输电等线性基础设施，风电、光伏、海洋能等设施，以及军事、文物古迹、宗教、殡葬等特殊用地，可划入生态保护红线。

第六条【方案制定】省级人民政府组织开展本省生态保护红线划定工作，以全国国土调查和变更调查成果为基础，明确本行政区内生态保护红线的规模、结构和布局，提出生态保护红线划定方案。生态保护红线划定方案经国务院自然资源主管部门会同有关部门审核后，报国务院批准。

第七条【勘界定标】结合市县国土空间总体规划和详细规划编制，开展生态保护红线勘界定标。勘界定标应当结合地理实体边界、自然保护地边界等，采取设置电子界桩、电子围栏等手段，将生态保护红线精准落地，重要地段、重要拐点等关键控制点可设置实体界桩及标识牌。勘界定标的成果数据，通过国土空间基础信息平台，逐级汇交至国家级平台，纳入国土空间规划“一张图”。

第三章  有限人为活动管控

第八条【管控原则】生态保护红线内，自然保护地核心保护区原则上禁止人为活动，其他区域严格禁止开发性、生产性建设活动。法律法规另有规定的，从其规定。

第九条【正面清单】生态保护红线内、自然保护地核心保护区外，在符合现行法律法规的前提下，除国家重大项目外，仅允许对生态功能不造成破坏的有限人为活动，严禁开展与其主导功能定位不相符合的开发利用活动。禁止新增围填海。

（一）原住居民基本生产生活活动。包括：修缮生产生活设施，保留生活必需的种植、放牧、捕捞、养殖，服务于原住居民基本生产生活需要的电力、供水、供气、供暖、通信、道路、码头等基础设施、公共服务设施以及殡葬等特殊设施的建设、维护和改造等。

（二）自然资源、生态环境调查监测和执法，包括水文水资源监测和涉水违法事件查处，灾害防治和应急抢险，地质灾害调查评价、监测预警、工程治理等防治工作和应急抢险活动。

（三）经依法批准的古生物化石调查发掘和保护活动、非破坏性科学研究观测及必需的设施建设、标本采集。

（四）经依法批准的考古调查发掘和文物保护活动。

（五）不破坏生态功能的适度参观旅游和相关必要的公共设施建设。包括：污水处理、垃圾储运、公共卫生，供电、供气、供水、通讯，标识标志牌、道路、生态停车场、休憩休息设施，安全防护、应急避难、医疗救护、电子监控以及依法依规批准的配套性旅游设施等。

（六）必须且无法避让，符合县级以上国土空间规划的线性基础设施建设、防洪和供水设施建设与运行维护；已有合法水利、交通运输设施运行和维护等。包括：公路、铁路、海堤、桥梁、隧道，电缆，油气、供水、供热管线，航道基础设施；输变电、通讯基站等点状附属设施，河道、湖泊、海湾整治、海堤加固等。

（七）地质调查与矿产资源勘查开采。包括：基础地质调查和战略性矿产远景调查等公益性工作；巳依法设立的铀矿矿业权以及新立矿业权的勘查开采；巳依法设立的油气矿业权勘查，已依法设立的油气采矿权不扩大用地用海范围的开采；巳依法设立的地热、矿泉水采矿权不超出核定生产规模、不新增生产设施条件下的开采；巳依法设立的和新立的铭、铜、银、俚、钻、错、钾盐、（中）重稀土矿探矿权开展勘查活动，因国家重大战略需要的，可办理采矿权登记。

（八）依据县级以上国土空间规划，经批准开展的重要生态修复工程。

（九）确实难以避让的军事设施建设及重大军事演训活动。

第十条【生态功能影响评估】符合正面清单第五、六、七条的人为活动以及其他建设项目，拟进入生态保护红线的，由省级人民政府组织自然资源、生态环境、林草等主管部门，系统评估人为活动或建设项目对自然生态系统以及水源涵养、水土保持、生物多样性维护、防风固沙、海岸防护等生态功能造成的影响，作为办理相关手续的前提和依据。

第十一条【有限人为活动监管】生态保护红线内允许开展的对生态功能不造成破坏的有限人为活动，法律法规有规定的，从其规定，没有规定的，由省级人民政府制定具体监管办法。其中，涉及新增建设用地、用海、用岛的，按照现行规定办理相关审批手续。

第十二条【有限人为活动管理原则】生态保护红线内的有限人为活动，应遵循以下原则，明确强度控制和管理要求，避免对生态功能造成破坏：

（一）原住居民在不扩大现有建设用地和耕地规模的前提下修缮生产生活设施、适度参观旅游和相关的必要公共设施建设等，应符合国土空间规划和自然保护地专项规划提出的用地标准、建设规模、开发强度、建筑风貌、生态环境保护等限制性要求。

（二）鼓励发展生态农业，减少化肥农药施用，降低农业面源污染；转变畜牧业生产方式，实行禁牧休牧，推行舍饲圈养，以草定畜，严格控制载畜量，禁止过度放牧、开垦草原。

（三）在自然保护地核心保护区外，经依法批准，可开展以改善林分结构、提高森林质量和生态功能为目的的森林经营活动；人工商品林、园地可进行必要的采伐、采摘、树种更换、抚育。鼓励有条件的地方通过签订协议、改造提升、租赁、置换、赎买等方式，对商品林实行统一管护，并将重点区位的商品林逐步调整为生态公益林。

（四）生态保护红线内巳有的交通、通信、能源管道、输电线路等线性基础设施，合法矿业权，风电、光伏、海洋能设施，以及防洪水利等设施，按照相关法律法规规定进行管理，严禁扩大规模。线性基础设施尽量采用隧道或桥梁方式，留出动物迁徙通道；对机动车辆、高铁、动车、飞行船舶等实行合理的限流、限速、限航、低噪音、禁鸣、禁排管理。

（五）淡水养殖和开放式海水养殖等活动应控制规模，避免破坏自然生态系统功能；水生生物保护的水域，禁止过驳作业、合理选择航道养护方式，必要的航道疏浚活动应避开主要经济鱼类和珍稀保护动物产卵期，确保水生生物安全。

（六）项目建设及其临时用地应避让生态保护红线。经优化选址后，确实无法避让的，应严格控制建设规模，尽量不占或少占天然草地、林地、自然岸线、水库水面、河流水面、湖泊水面等自然生态空间以及重要生态廊道。项目建设及其临时用地使用结束后，应及时开展生态修复，将对生态环境的影响降到最低。

第十三条【人为活动退出】不符合本办法第九条规定的人为活动，可按照敬重历史、实事求是的原则，由各省结合自然资源禀赋和经济社会发展实际，细化退出安排。

第十四条【生态修复】坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，遵循生态系统演替规律和内在机理，将生态保护红线内生态系统的保护修复作为各类生态保护修复工程的重要内容，修复受损生态系统，保护生物多样性，提升生态系统质量和稳定性，增强生态系统服务功能和生态产品供给能力。

第四章  红线调整

第十五条【调整原则】生态保护红线一旦划定，非经法定程序不得调整。各地不得擅自通过修改市县乡级国土空间规划调整生态保护红线。符合本办法第十六、十七、十八条规定确需调整的，应根据国务院或省级人民政府有关批准文件，修改相应层级国土空间规划，调整生态保护红线，更新国土空间规划”一张图”。

第十六条【调入】国务院自然资源主管部门会同有关部门，定期监测生态系统功能变化，结合生态保护修复、退耕还林还草还湿、人为活动调整退出等，经科学评估，适时将生态系统服务功能得到提升，或生态系统面临退化风险的区域调入生态保护红线，优化生态保护红线布局，调整方案按程序报国务院批准。

拟调入生态保护红线的区域，应属生态功能极重要、生态极脆弱区域，包括森林、草原、湖泊、湿地等重要生态系统和重要物种栖息地，或位于生态保护红线邻近区域的重要生态空间，调入后有利于提高生态系统的完整性和空间连通性。

第十七条【自然保护地调整】自然保护地等禁止开发区域边界范围发生调整的，生态保护红线相应调整。省级自然资源主管部门依据国务院或省级人民政府批准文件，调整生态保护红线，并报自然资源部备案。涉及多个省域的，省级自然资源主管部门应做好省际间的沟通衔接。

第十八条【调出】因国家重大项目建设，确需占用生态保护红线的，按照以下要求办理。经评估对生态功能造成破坏的，按程序调整生态保护红线。

（一）涉及用地的国家重大项目。

1.适用范围。党中央、国务院、中央军委确定的国家重大战略项目，以及中央军委有关部门批准的军事国防项目；国务院文件、国家级规划中明确的交通、能源、水利基础设施项目；为贯彻落实党中央、国务院重大决策部署，国务院投资主管部门批准或同意的交通、能源、水利基础设施项目。

2.审批程序。由省级人民政府充分论证，说明占用生态保护红线的必要性、减缓环境影响和补偿措施，制定国土空间规划和生态保护红线调整方案，按照《国务院关于授权和委托用地审批权的决定》，同用地报批一并报国务院或国务院委托的省级人民政府批准。

（二）涉及用海用岛的国家重大项目。

1.适用范围。已列入党中央、国务院、中央军委及国家重大战略领导小组印发或同意的文件、规划，或列入国家发展规划的重大项目；党中央、国务院、中央军委明确支撑的重大项目；需报请党中央、国务院、中央军委及中央军委有关部门审批、核准的重大项目。

2.审批程序。报国务院批准的项目用海用岛，由省级人民政府充分论证，说明占用生态保护红线的必要性、减缓环境影响和补偿措施，出具同意占用生态保护红线的意见，制定国土空间规划和生态保护红线调整方案，按程序审查后报国务院批准。

由省级及以下人民政府批准的项目用海用岛，应由市县人民政府对占用生态保护红线进行充分论证，说明占用生态保护红线的必要性、减缓环境影响和补偿措施，制定国土空间规划和生态保护红线调整方案，经省级人民政府同意后，报有批准权限的人民政府批准。

第五章  监督实施

第十九条【杜会监督】各地自然资源主管部门会同相关部门，建立健全公众参与机制，及时向社会公开生态保护红线范围、边界、检测评估等信息，鼓励公众和社会组织参与和监督生态保护红线管理。

第二十条【监测评估】各级自然资源主管部门结合自然资源调查监测评价、国土空间规划实施评估，会同相关部门定期开展生态保护红线生态系统格局、质量、功能等监测评估，监测评估数据和成果应及时纳入国土空间基础信息平台，实时掌握生态保护红线动态变化，实现对重点区域和重大问题的及时预警和处置。

生态保护红线监测评估情况，应及时向社会公开，并作为优化生态保护红线布局、安排生态补偿资金的依据。

第二十一条【督察执法】上级自然资源主管部门会同有关部门组织对下级国土空间规划中生态保护红线等管控边界进行监督检查。国家自然资源督察机构加强对生态保护红线管理情况的督察，各级自然资源主管部门会同有关部门组织开展生态保护红线核查和执法。对发现的问题，及时通报相应层级人民政府，由相关部门依据职责依法依规进行处理。

第二十二条【绩效考核】国务院自然资源主管部门会同相关部门，结合国土空间规划实施对各省（区、市）生态保护红线保护成效进行考核，考核内容主要包括目标任务完成情况、人为活动管控、保护修复情况、生态保护成效、违法违规问题处理到位情况等。

第二十三条【责任追究】违法违规批准建设项目占用生态保护红线的，按照有关法律法规和《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》等规定，对相关责任人进行处理；导致生态保护红线自然资源、生态环境损害的，应当依法承担自然资源、生态环境损害赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。破坏生态保护红线相关设施的，依照有关法律法规规定予以处罚。

第六章  附则

第二十四条【实施日期】本办法由自然资源部负责说明，自印发之日起施行。

近日，自然资源部官网公布自然资源部对政协委员《关于进一步加强农村耕地保护的提案》的答复，答复提出完善耕地保护法律法规政策体系，对基本农田实行特殊保护，推动建立“田长制”，研究制定耕地保护补偿的具体办法和实施步骤等措施，进一步加强农村耕地保护。

关于政协十三届全国委员会第四次会议第1608号（农业水利251号）提案答复的函

王志良、王坚、王松灵、蓝闽波委员：　　

你们提出的《关于进一步加强农村耕地保护的提案》收悉。党中央高度重视耕地保护工作，你们的建议对新时期加强耕地保护工作具有非常重要的意义，经商财政部、农业农村部、审计署，现答复如下：

一、关于“从国家层面着手，系统的梳理现有的国家耕地保护与治理的政策和措施，进一步创新国家耕地保护与治理协同政策体系，强化部门协同，避免出现政策矛盾和空白”的建议。

完善耕地保护法律法规政策体系，推动多主体参与耕地保护实现部门协同治理，对充分利用和保护好有限耕地资源，确保国家粮食安全具有十分积极的意义。当前，我部正会同有关部门积极推动耕地保护法起草工作，将在全面系统梳理现有耕地保护法律法规政策规定与中央最新要求基础上，研究提出新时期严格耕地保护的基本原则，明确耕地和永久基本农田的管控规则和在国土空间开发保护格局中的优先序，强化党委、政府及有关部门耕地保护的责任，明确公民和法人保护耕地的义务，建立健全耕地保护补偿、考核等制度，进一步推进耕地保护制度化、规范化。

二、关于“对集中连片的优质耕地做到能划尽划，实现上图入库、落地到户，以及严控非农建设占用永久基本农田，建立‘田长制’等保护责任体系”的建议。

按照党中央国务院决策部署，我部正会同农业农村部结合第三次全国国土调查（以下简称“三调”）成果，组织对各省（区、市）永久基本农田划定成果开展核实整改补足工作，将把粮食生产功能区、高标准农田集中连片的优质耕地优先划入永久基本农田，将保护任务落实到各省份，全部落地上图入库，实行特殊保护。同时，严格建设用地项目审查，除国家规定的6类重大建设项目外，其他占用永久基本农田的，一律不予通过审查；符合条件占用的，严格控制用地标准，并按照“量质并重”的原则，做好永久基本农田占用补划工作。

2021年4月，自然资源部办公厅印发《关于完善早发现早制止严查处工作机制的意见》（自然资办发〔2021〕33号），明确各地要推动建立“田长制”，实行以村、组为基础，县、乡、村三级联动全覆盖的耕地保护网格化监管。目前，山东、北京、天津等地在全省（市）范围内已部署开展建立“田长制”工作，浙江、陕西、湖南、河南、湖北、广西、福建、甘肃等省也选取部分市、县开展“田长制”试点工作，均取得了积极进展。下一步，我部将认真总结各地经验做法，引导各地将“田长制”工作做实、做细，逐级压实党委政府责任，落实最严格的耕地保护制度。

三、关于“严格落实耕地占补平衡政策、从源头上控制新增建设占用耕地、加强新增计划指标的精准配置、深挖宜耕潜力等”的建议。

我部高度重视耕地占补平衡工作，积极采取措施，不断改进和加强耕地占补平衡管理。一是建立全国统一的补充耕地备案系统，实现补充耕地可查询可追溯；二是全面核查整改，2018年以来，连续3年集中开展补充耕地核查，已将核查发现的问题耕地全部从储备库中扣减，不得用于耕地占补平衡。三是公开补充耕地信息，按照“能公开尽公开”的原则，逐步将补充耕地项目名称、验收时间、补充耕地面积及地块位置、补充耕地实地照片等主要信息在自然资源部门户网站上向社会公开，接受社会监督。下一步，我部将持续加大工作力度，不断加强耕地占补平衡监管，以“三调”成果为基础，科学分析评判全国耕地后备资源潜力，改进并构建更加科学合理的耕地占补平衡新机制。

2020年，我部改革土地计划管理，取消因素法分配方式，明确以真实有效的项目落地作为配置计划的依据，按照“土地要素跟着项目走，既算增量账、更算存量账”的原则，统筹安排新增和存量建设用地，切实保障有效投资用地需求。对符合要求的重大项目用地，实行计划指标重点保障，在批准用地时直接配置；对未纳入重点保障的项目用地，配置计划指标与处置存量土地挂钩，由各省（区、市）统筹安排，量入为出。通过这一改革，对真实有效的项目用地保障更精准，同时促进地方加大力气盘活存量，推动全面高质量发展。

四、关于“对耕地非粮化、非食物化要建立齐抓共管的协同机制，避免菜篮子与米袋子争地”的建议。

党中央、国务院高度重视耕地“非粮化”问题。2020年底，国务院办公厅印发《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》（国办发〔2020〕44号），明确永久基本农田是依法划定的优质耕地，要重点用于发展粮食生产，特别是保障稻谷、小麦、玉米三大谷物的种植面积；一般耕地应主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产。2021年中央一号文件进一步明确，永久基本农田重点用于粮食特别是口粮生产。2021年7月新颁布的《土地管理法实施条例》也进行了规定：“一般耕地优先用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品的生产。”为严格控制耕地“非粮化”，采取长牙齿的耕地保护硬措施，2021年3月，我部部署开展耕地卫片监督工作，充分运用卫星遥感影像等信息技术手段，结合实地巡查等方式，动态监测耕地和永久基本农田实变为林地、园地、草地等其他类型农用地及农业设施建设用地情况，建立“半年通报，年度检查评估”的工作机制，及时将发现“非粮化”问题与农业农村部共享，与农业农村部每半年开展一次全国种粮情况监测评价相结合，协同处置好耕地“非粮化”、“非食物化”等问题。下一步，按照党中央国务院决策部署，我部将会同农业农村部等部门在“三调”成果的基础上，研究提出耕地及永久基本农田具体管制规则，确保良田粮用，切实避免菜篮子与米袋子争地。

五、关于“实施耕地保护补偿机制，建立国家层面的耕地保护基金，加大国家粮食主产区和耕地资源保护区的耕地保护补偿力度”的建议。

2016年以来，中央财政全面推开农业“三项补贴”改革工作，调整优化支出结构，将农作物良种补贴、种粮农民直接补贴和农资综合补贴合并为农业支撑保护补贴，政策目标调整为支撑耕地地力保护和粮食适度规模经营，补贴对象原则上为拥有耕地承包权的种地农民，全部直补到户，确保广大农民直接受益。新颁布的《土地管理法实施条例》明确规定“建立耕地保护补偿制度”。下一步，我部将商财政部等有关部门，研究制定耕地保护补偿的具体办法和实施步骤，加大耕地保护补偿力度，充分调动国家粮食主产区和耕地资源保护区农民耕地保护的积极性、主动性。

目前，国家已设立中国农业产业发展基金、贫困地区产业发展基金、中国农垦产业发展基金等，各级财政部门已经在相关领域设立了较多数量的产业引导基金。根据中央有关精神，新设政府投资基金应从严把关，为避免基金设立“碎片化”，提高资金使用效益，对于你们提出的“建立国家层面的耕地保护基金”的建议，大家认为现阶段宜统筹运用好现有资金、基金、政策，实现耕地保护奖励激励。下一步，我部将会同财政部等部门在研究起草耕地保护法工作中予以重点考虑。

六、关于“实施中低产田改造和全域土地综合整治，全面提升耕地质量和基础设施条件”的建议。

为落实习大大总书记关于浙江“千村示范、万村整治”工作有关批示精神，按照《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》有关部署，2019年12月,我部印发《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》（自然资发〔2019〕194号），选择一些地区以科学合理规划为前提，以乡镇为基本实施单元，整体推进农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复，优化生产、生活、生态空间格局。2021年1月，我部印发通知，安排446个全域土地综合整治试点工作，并提出做好试点工作的有关要求。

近年来，我部配合农业农村部加快推进高标准农田建设，2019-2020年新建高标准农田1.6亿亩，顺利完成《全国高标准农田建设总体规划》确定的目标任务。下一步，我部将积极配合农业农村部等有关部门，用好中央财政农田建设补助和国家发展改革委中央预算内投资两个渠道，按照新一轮高标准农田建设规划，以“单季千斤，双季吨粮”为目标，集中力量建设一批集中连片、旱涝保收、节水高效、稳产高产、生态友好的高标准农田，全面提升耕地质量，夯实粮食生产物质基础。

七、关于“加大国家对地方政府耕地保护的督查和审计力度，进一步完善土地督察工作机制和国家土地资源专项审计制度”的建议。

近年来，自然资源督察机构通过每年的土地例行督察及相关专项督察，紧盯各类违法违规占用和破坏耕地问题，督促地方政府落实耕地保护主体责任，举一反三、严肃整改。审计署始终将耕地和永久基本农田保护责任履行情况作为审计工作的重中之重，通过开展领导干部自然资源资产离任审计工作，持续推动地方党政主要领导干部切实履行耕地保护责任。

下一步，我部将会同审计署进一步贯彻落实党中央国务院关于耕地保护工作重要部署和要求，采取“长牙齿”的硬措施，严格督察，组织实施好领导干部自然资源资产离任审计工作，督促地方落实“党政同责”，压实地方各级党委政府耕地保护责任，切实将最严格的耕地保护制度落实到位。

感谢你们对自然资源管理工作的支撑！ 

自然资源部

2021年8月18日

设施农业用地主要包括农业生产中直接用于作物种植和畜禽水产养殖用地。从2007年以来，设施农业用地政策有过四次重大调整变化，目前依据的主要是自然资源部、农业农村部印发的《关于设施农业用地管理有关问题的通知》（自然资规[2019]4号）以及省级制定的具体实施办法。此后，国家层面又出台了一些与设施农业用地管理相关的新规定、新要求。

一、土地分类变了

依据《土地利用现状分类(GB/T21010-2017)》，设施农用地属于一级类中的其他土地，在三大地类中属于农用地。

2020年11月17日，自然资源部办公厅印发新的《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》。与此前不同的是，新的用地分类将设施农用地列为一级类，名称调整为“农业设施建设用地”，其含义为：指对地表耕作层造成破坏的，为农业生产、农村生活服务的乡村道路用地、种植设施、畜禽养殖设施、水产养殖设施建设用地。

在二级类中分为：乡村道路用地、种植设施建设用地、畜禽养殖设施建设用地、水产养殖设施建设用地。

也就是说，按照是否对耕作层造成破坏，在新的分类中，对耕作层造成破坏的，属于农业设施建设用地；不对耕作层造成破坏的，比如直接利用地表耕作层种植的温室、大棚、地膜等保温、保湿设施用地，仍然属于耕地。需要注意的，宽度不超过8米的乡村道路，在新的分类中列入了农业设施建设用地。

二、要求上图入库

这是一个新的要求，2020年7月21日，自然资源部办公厅印发《关于设施农业用地上图入库有关事项的通知》，明确了设施农业用地上图入库范围，即以省级落实4号文件具体实施办法明确的设施农业用地范围为准，包括作物种植、畜禽养殖、水产养殖等用地情形。其中，直接利用耕地耕作层或其他农用地表层土壤进行农业生产的普通塑料大棚、下挖覆土式大棚、普通日光温室和非硬化的养殖坑塘用地可不纳入上图入库范围，但配建的耳房、看护房、管理房等应纳入上图入库范围。严禁将非设施农业用地以设施农业用地名义上图入库。

换句话说，上述《关于设施农业用地上图入库有关事项的通知》，要求设施农业用地上图入库，纳入自然资源“一张图”监管。强调各级自然资源主管部门在耕地保护检查、土地变更调查、土地执法等工作中，对设施农业用地的认定将依据上图入库信息，设施农业用地未按要求上图入库的，管理中不予认可。

三、不按新增建设用地违法对待

设施农业属于农业内部结构调整，不属于非农建设，可使用一般耕地，允许通过补划使用少量永久基本农田，而且由乡镇备案。新的规定是，2021年3月23日，自然资源部办公厅印发的《关于开展2021年卫片执法工作的通知》提出：对发现实际用途确属设施农业项目用地但没有进行备案的，要标注“未备案”，督促备案，规范管理；对于作物种植和畜禽水产养殖设施建设对耕地耕作层造成破坏的，应认定为农业设施建设用地并加强监管。对占用永久基本农田且未补划的养殖项目，判定为：“农业项目破坏耕地（基本农田）”，不按新增建设用地违法对待，在问责评估时，分子分母均不计入。对高压铁塔、风电基座等，由用途管制机构出具认定意见，如无需办地用地审批手续，视为实地伪变化；2021年1月1日后，深度贫困地区新建项目，不再适用”边报边建“特殊政策。

需要正确理解的是，虽然对未经补划和备案的设施农业项目，不按新增建设用地违法对待，也不计入卫片问责范围，但以下情形还是要依法查处的：

一是使用永久基本农田的，应在补划和备案后方可动工，否则可依据《基本农田保护条例》《城乡规划法》等相关规定查处。

二是对挂羊头卖狗肉的，即对不按规定使用土地的，擅自或变相将设施农业用地用于非农建设的，要依法依规严肃查处。

2021年6月2日，《自然资源部国土空间规划局 自然资源部耕地保护监督司关于加快推进永久基本农田核实整改补足和城镇开发边界划定工作的函》（自然资空间规划函〔2021〕121号）印发，提出了永久基本农田核实整改补足规则和城镇开发边界划定规则。其中城镇开发边界划定的要求如下。

城镇开发边界划定规则

一、划定目的

通过在国土空间规划中科学划定城镇开发边界，防止城市无序蔓延，促进城市集约节约发展，完善城镇功能布局，提升空间品质。

二、划定要求

（一）总体要求：

一是统筹发展与安全，坚持保护优先，在确保粮食安全、生态安全等资源环境底线约束的基础上，划定城镇开发边界，确保“三条控制线”不交叉冲突；

二是坚持节约集约、紧凑发展，通过划定城镇开发边界，改变以用地规模扩张为主的发展模式，推动城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变；

三是因地制宜，基于自然地理格局和城市发展规律，结合当地实际划定城镇开发边界，引导促进城镇空间结构和功能布局优化，避免城镇开发边界碎片化，为城市未来发展留有合理的弹性空间。

（二）划定规则：

1.守住自然生态安全边界。城镇开发边界不得侵占和破坏山水林田湖草沙的自然空间格局。

2.将资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价(简称“双评价”)结果作为划定城镇开发边界的重要基础。避让地质灾害风险区、蓄滞洪区等不适宜建设区域。

3.贯彻“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”。根据水资源约束底线和利用上限，引导人口、产业和用地的合理规模和布局。

4.“三调”的现状城镇集中建成区应划入城镇开发边界。

5.落实生态保护红线划定方案和耕地保护任务，统筹推进永久基本农田核实整改补足和城镇开发边界划定工作。涉及长期稳定利用耕地的，以“开天窗”的形式予以标注，不计入城镇开发边界面积。

6.发挥好城市周边重要生态功能空间和永久基本农田对城市“摊大饼”式扩张的阻隔作用。重视区域协调发展，促进形成多中心、网络化、组团式空间布局。

7.划定城镇开发边界不预设比例，不与城镇建设用地规模指标挂钩，应基于城镇的发展潜力、用地条件、空间分布特点等划定城镇开发边界，体现城镇功能的整体性和开发建设活动的关联性。

8.对于近五年来城镇常住人口规模减少的、存在大量批而未建或闲置土地的市、县(区)，预留的弹性空间应从严控制。

9.城镇开发边界由一条或多条连续闭合的包络线组成。边界划定应充分利用河流、山川、交通基础设施等自然地理和地物边界，形态尽可能完整，便于识别、便于管理。