一、杨保军 陈鹏 董珂 孙娟：生态文明背景下的国土空间规划体系构建

国土空间规划体系构建是文明演替和时代变迁背景下的重大变革，要从生态文明时代要求的高度，从认识论、本体论、方法论三个方面深刻理解国土空间规划体系构建。

在认识论方面，生态文明建设优先是国土空间规划体系构建的核心价值观，治理生态病是生态文明时代国土空间规划的核心作用，要善于从整体性、多样性、包容性等生态视角去分析、解决问题。在本体论方面，全面实现高水平治理是国土空间规划体系构建的根本依据，规划编制要深入浅出、发挥优势、补齐短板、突出特点，既不能沿用老思路、也不能套用新模板；规划审批要分级授权，管什么批什么，但不能批什么编什么；规划监管要精准有效，不是一味减少监管数量，而是看是否必要。在方法论方面，引领高质量发展和缔造高品质生活是国土空间规划的主要抓手，要强化以人为本的初心和手段，强化多维空间的感知与管控，树立生态优先的价值位序，强化环境导向的分析方法，创新促进要素流动的政策制度，力求建设人与自然和谐共生的美丽中国。

1. 认识论：生态文明建设优先是国土空间规划体系构建的核心价值观

一治理生态病是生态文明时代国土空间规划的核心作用；二生态文明时代必须遵循“生态系统不可分割、生态后果不分疆域、生态产品不可或缺、生物多样性弥足珍贵”四大原则；三现代生态学的三大理论基础，即整体性理论、生物多样性理论、生态系统理论；基于生态文明认识论视角构建国土空间规划体系两大要点，即树立生态视角和树立生态价值观。

2. 本体论：全面实现高水平治理是国土空间规划体系构建的根本依据

规划编制：融合进阶。新的国土空间规划编制应该是“合一”的，且须把握四个原则：①深入浅出。②发挥优势。③补齐短板。④突出特点。针对四大原则，规划编制应注意两方面要求：一是不能沿用老思路，二是不能套用新模板。

规划审批：分级授权。新的体系应是分级审批、分级授权、分级督查。

规划监管：精准有效。正如有的专家所说“数量减少，不如择要”。何为择要，即从国家角度不应仅仅关乎城市的行政等级和规模大小，更应考量城市是否在某一方面体现国家价值。

3. 方法论：引领高质量发展和缔造高品质生活是国土空间规划的主要抓手

一划定要素流动边界、显化生态产品价值；二树立生态优先的国土空间规划价值位序；三完善多元维度的国土空间规划技术手段；四强化环境导向的国土空间规划分析方法；五发挥“双评价”、“双评估”的技术支撑作用；六建构高质量发展的国土空间规划指标标准；七创新促进要素流动的国土空间政策和制度。

国土空间规划多元维度融合的技术手段示意

二、专家谈规划：国土空间规划必须做出“真东西”

日前，《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《意见》）发布，标志着国土空间规划体系顶层设计已经形成，在我国国土空间规划历史进程中具有里程碑的意义。中央文件的发布，最终敲定了国土空间规划体系的整体架构，但大家还需要对这个规划体系进行深入地研究，要“做规划”。文件要求大家到2020年把这个规划全做完，大家不能为了快而图省事，必须做出“真东西”来。

这个规划新在空间规划。空间规划有各种各样的描述，但是我觉得空间有两层含义，第一层，大家规划处理的就是空间，当然里面包括很多。第二层，大家规划的方法是空间的方法。谈空间，无外乎就是空间的大小，空间的种类，空间的结构，空间的联系。但是大家有一个科学的基础就是“双评价”，评价如何解决这些问题我觉得还需要进一步研究。这里有两个要考虑的，一是大家空间规模要多大，二是质量怎么样，质量高了也许空间用的规模小一点。如果质量差，空间规模就会更大。这些问题是需要大家认真考虑，不能简单地划一个空间就完事了。

要把握新时代的特征。世界变化了，中国也变化了，大家的生产方式发生了变化，大家的生活方式也在变化。对于农业空间来讲，我觉得不仅仅是要保护耕地，而且要保护农用地。过去大家都是保护耕地，就是以粮食安全为出发点，下一步在理念上必须以食物安全来考虑。

这次规划体系里非常强调实施性、操作性。我觉得这是最伟大的一点。村庄规划，必须蹲在村里，十天半个月才能真正了解。总之大家的规划体系是新的体系，需要大家深入研究。

三、县级国土空间规划编制遇难题？不妨参考这几点

县级国土空间规划，承上启下，地位和作用也不容小觑。它不仅要对县级辖区内国土空间规划开发利用保护等方面内容作出总体安排和统筹部署，还要受到承接省市两级规划战略指标具体落实等诸多因素约束。笔者结合多年基层工作实践，对实施县级国土空间规划编制提出如下一些思考，权做业务探讨交流。

一要加快开展前期评估，全面掌握“多规”的差异。从统筹山水林田湖草的角度出发，贯彻落实新发展理念，加快开展国土空间规划编制系统性分析评估，对现行主体功能区划、土地利用总体规划、城市总体规划、环境保护规划等各类空间性规划进行综合性、系统性评估，科学分析“多规”差异，全面掌握现行各类空间性规划之间存在的突出矛盾和问题，为加快推进县级国土空间规划编制工作夯实基础。

二要注重“多规”有效衔接，摸清县级国土空间底数。在科学分析“多规”差异的基础上，结合城市发展的全新定位，充分利用农村地籍调查、“三调”等调查成果数据，全面摸清县级国土空间的底数，切实做好现行主体功能区划、土地利用总体规划、城市总体规划、环境保护规划等各类空间性规划之间的有效衔接，突破自然资源领域各类国土性规划的“壁垒”，形成“多规合一”的格局。

同时，充分运用数字地理框架信息平台和规划信息平台的数据成果，整合成为与上级系统有效对接的县级国土空间规划“一张图”成果信息平台，实现县级国土空间规划全域覆盖、精准标准、数据口径统一。

三要优化“三线”综合评估，保障“三线”精准管控。基于城市总体规划提升城市目标定位、全域谋划城乡发展格局的原则，结合开展永久基本农田和生态保护红线评估，各地加快组织优化生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界线“三线”综合评估，以“三调”、农村地籍调查、耕地质量等级等别调查与评价等成果数据为基础，进一步核准和优化调整生态保护红线、永久基本农田红线、城镇开发边界线，实现“三线”精准落地管控的目标。

四要遵循各类约束指标，完善空间规划编制成果。在编制过程中，以满足县级地方未来发展需求为目标，严格遵循省市明确县级各类规划战略指标等约束性指标，突出城市发展定位，提前收集县级国土空间规划编制的相关数据及材料，为加快推进县级国土空间规划编制进度、完善空间规划编制成果夯实基础。