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原创 | 广东省典型地区产业项目监管协议对比分析

来源:??????2022/10/10 10:14:37??????点击:
      签订产业项目监管协议是政府强化土地供后监管的一种主要形式,广东省部分地区已全面开展,本文主要梳理分析广东省典型地区的产业项目监管政策,以及实际出让地块中所签订的产业项目监管协议书,通过横向对比分析,明确产业项目监管协议的主要特征以及各地区的主要做法。

一、产业项目监管协议是什么

随着我国经济结构转型升级的推进,地方不断优化企业营商环境推进经济高质量发展,土地作为实体经济发展的载体,经济发展愈发依赖土地的高效利用。为了提高工业用地利用效率,促进产业用地节约集约利用,部分地区普遍做法是,在产业用地供应时,和土地竞得人签订产业项目监管协议,事先约定相关约束指标,作为土地供后监管的依据。产业项目监管协议主要呈现如下特点:

1、
监管协议与出让合同形成互补

2008年,原国土资源部、原国家工商行政管理总局发布《国有建设用地使用权出让合同》示范文本,地方在出让工业用地时,在示范文本的基础上拟定《国有建设用地使用权出让合同》。示范文本中主要包括了土地出让的交付与土地价款的缴纳;土地开发建设与利用;国有建设用地使用权转让、出租、抵押;期限届满;违约责任等内容。整体上,示范文本注重对土地出让阶段的管理与监管,但在土地出让后,对于土地利用效益如何则缺乏针对性的约束。产业项目监管协议,一般包括产业准入条件、投产时间、投资强度、产出效率、节能环保、股权变更约束、退出机制、违约责任等相关条款,更倾向土地利用效益的监管,与土地出让合同所规定的内容形成互补。同时,产业项目监管协议作为土地供应文件的一部分,与出让合同有着同等效力。

2、
监管主体涉及多个关联部门

出让合同一般由自然资源部门和土地使用权人签订,对土地出让合同的履约监管主要由自然资源部门负责。产业项目监管协议中所提及的约束性指标,由产业、招商、发改、工信、财政、人社、生态环境等部门提出,对于产业项目监管协议的履约监管责任由上述部门共同承担,随着监管事项的扩大,明确相关职能部门对产业项目用地供后监管的职责,有利于进一步强化土地供后监管,提高土地利用效率。

3、
贯穿土地利用全生命周期

产业项目监管协议是土地利用全生命周期管理的依据,贯穿了土地供应前期、中期、后期不同阶段,如在项目建成投产后1年内、投产后每隔一段期间、租赁转出让前、出让(租赁)年期届满前等不同阶段按照产业项目监管约定进行考核,考核结果同时作为租赁转出让、土地续期的依据。此外,土地使用权转让的,产业项目监管协议约定的权利义务也会概述转移,加强了对土地二级市场的监管力度。


二、广东省部分地方政策与做法对比分析

通过梳理广州市、深圳市、佛山市、东莞市和珠海市产业项目监管政策和实际出让地块中所签订的产业项目监管协议书,对比发现:

1、
关于协议内容方面

一是各地方对于产业项目监管协议的称谓有所不同。

广州市为《投入产出监管协议》,深圳市为《产业发展监管协议》,佛山南海区为《开发利用监管协议》、佛山顺德区为《投资开发建设协议》,东莞市为《项目投资效益协议书》,珠海市为《项目监管协议》。

二是均作为土地出让公告的附件,是土地挂牌文件的一部分。

如广州市将《投入产出监管协议》纳入编制的土地供应方案一并公告,深圳市规定《产业发展监管协议》应当与土地供应方案一并公告,珠海市规定《项目建设发展协议书》由国土资源管理部门纳入用地《挂牌文件》。

三是政策上规定产业项目监管协议所包含的事项大致相似,但实际签订的产业项目监管协议各有针对性特点。

各地方政策上要求产业项目监管协议的事项大致包括产业类型、投达产时间、投资强度、产出效率、产值、税收、节能环保、违约机制等内容。

在实际的产业项目监管协议文本中,除固定资产投资、产值、税收等指标外,各地区协议内容对于不同类型项目有着针对性的约定。广州市“ZSCFX-E4-3”地块重点对土地使用权人出租、转让或与第三人合作开发建设项目用地方面的管理。深圳市“A426-0465”地块较其他地市在能耗方面有着明确要求,同时也加强了对土地二级市场的监管。佛山市“TD2021(SZ)WG0005”地块对科技指标有着明确要求,即建立相关产学研机构和数字经济领域的国家高新技术企业。佛山市“TD2022(SD)XG0011”地块对政府回购物业和违约处置有着详细的约定。东莞市“2022WT022”在违约处置方面也有着较为详细的约定。

2
关于责任主体方面

一是制定主体不同。

产业监管协议范本主要由政府组织拟定,但各地区规定的主体有所差别。广州市由各区政府组织拟定;深圳市由产业主管部门制定;东莞市由自然资源部门牵头会同其他部门共同制定;珠海市明确由各区政府编制。

二是签订主体不同。

各市在政策中较为明确规定了由哪一政府主体和土地竞得人签订产业项目监管协议,但在产业用地实际出让中,部分市所辖区与土地竞得人签订产业项目监管协议的主体不一。如深圳市明确区政府作为产业发展监管的责任主体,负责与中标人或竞得人签订产业发展监管协议,实际中,宝安区签订的主体是深圳市宝安区工业和信息化局(区政府授权单位)。

管责任主体主要以区政府为主。

各市将区政府作为产业项目监管的责任主体,东莞市不设区县,由各镇街镇人民政府(街道办事处、园区管委会)作为监管责任主体。总体上来讲,对于产业项目监管的责任逐步明确由基层政府担任,政府组织其他相关责任部门对产业项目监管协议进行履约考核,多部门“精细化”联合监管,有助于打破监管责任主体“各自为战”的困境,有助于监管提质增效。

3、关于违约处置方面

各地市政策规定的违约处置措施大致包括限期整改、收取违约金、收回土地使用权,此外,针对企业违约行为纳入信用监管。在实际的产业项目监管协议文本中,体现了“分梯度”的违约处置措施,如深圳市“A426-0465”地块对违反投资强度的违约责任,土地使用权人须限期补足投资额,并一次性支付一定的违约金,若经核查不合格满一年经再次核查仍不合格的,出让人有权要求土地使用权人再支付一定的违约金,直至经核查投资强度达到约定要求为止。此外,对于逾期交纳违约金的,也规定了相应措施。


三、总结

产业项目监管协议在产业用地供后管理中的作用越来越重要,但在拟定和实行产业项目监管协议存在诸多难点,约束指标是承诺将来达到的,需要在将来某个节点进行考核,违约的原因、违约处置措施等内容均需明确约定。但复杂的经济环境,企业发展面临着严峻的挑战,同时,由于招商和地方发展的关系,按约处置相关企业,加重了企业经营负担,因此,地方往往选择与企业协商解决违约事项,但这无疑降低了产业项目监管协议的约束力。如何按科学拟定和按照约定实行产业项目监管协议是制度的难题。


参考政策:

1.《广州市人民政府办公厅关于印发广州市提高工业用地利用效率实施办法的通知》(穗府办规〔2022〕5号)

2.《广州市人民政府办公厅关于印发广州市工业用地项目土地利用绩效评估办法(试行)的通知》(穗府办规〔2020〕5号)

3.《广州市工业和信息化局 广州市规划和自然资源局关于印发广州市工业用地产业监管工作指引的通知》(穗工信规字〔2021〕1号)

4.《深圳市人民政府关于印发工业及其他产业用地供应管理办法的通知》(深府规〔2019〕4号)

5.《佛山市自然资源局关于推动佛山市产业发展保护区工业用地提升的意见》(佛自然资通〔2020〕23号)

6.《东莞市人民政府关于印发东莞市新型产业用地(M0)管理暂行办法的通知》(东府〔2018〕112号)

7.关于印发《产业用地政策实施工作指引》的通知(东国土资〔2017〕216号)

8.《珠海市人民政府关于印发完善珠海市工业用地供应制度促进供给侧结构性改革支撑实体经济发展实施意见的通知》(珠府函〔2018〕147号)

9.《珠海市人民政府关于印发珠海市新型产业用地(M0)管理暂行办法(试行)的通知》(珠府〔2021〕11号)


挂牌文件:

广州市:ZSCB-E1-3、ZSCFX-E4-3、ZSCXN-C6-5

深圳市:A324-0155、A426-0465、A932-0867

佛山市:TD2021(SZ)WG0005、TD2022(SD)XG0011

东莞市:2022WT022、2022WT024

珠海市:GL-2022-0006、GL-2022-0020、TJ2203


编辑概况

申云雷,中国地质大学(武汉)法律(法学)硕士,广东中地国土空间政策研究中心资深课题研究员,主要从事土地制度、土地法学等相关领域的研究咨询工作,曾参与新《土地管理法》研究、土地征收政策制定、土地供应课题研究等相关项目,在政策拟定、课题研究等方面具有一定的实践经验。


广东中地国土空间政策研究中心

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