导语：改革开放40年，农村经济发展取得了长足的进步，但相比于其他各项事业，“三农”仍是我国社会发展的短板，在此时代背景下，中央提出了乡村振兴战略。乡村振兴，治理有效是基础。当前，我国乡村存在人心涣散，凝聚力不足，基层民主建设滞后等问题，乡村治理水平较低，在推动乡村产业振兴的同时，也必须推动组织振兴、人才振兴，健全治理体系，提升乡村的凝聚力、向心力。2018年中央一号文件、《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》等提出了强化党的领导核心、促进自治法治德治有机结合、夯实基层政权等举措，为健全乡村治理体系指明了方向。

一、 我国乡村社会治理的变迁

  一是皇权不下乡。

       传统中国是由官僚中国和乡土中国共同构成的，国家权力只到县一级，县以下主要依靠非体制的权力进行治理。国家行政系统对乡村关注的主要是赋税和治安，其他事务则由乡绅、族长等来承担，由此形成了“皇权不下乡”的治理格局。对于古代中国“皇权不下乡”的乡村治理体系，并非皇权不想下乡，而是国家权力对广阔地域的统治鞭长莫及，乡村只能由乡绅、族长来治理。

  二是政权下乡。

      “政权下乡”，是现代国家对乡土社会的整合过程，是构建现代国家的重要任务。新中国成立后，为建立现代国家的政权组织体系，国家权力开始真正嵌入到乡村。土地改革增强了农民对新政权的认同，打通了国家权力进入农村的关卡，人民政府掌握了农村治理权，传统乡村的权力网络被打破。随后，我国开始实行“政社合一”的人民公社制度，乡土社会被高度整合到政权体系中。改革开放后，在农村开始实行基层群众自治制度，以发挥广大农民的积极性和创造性。虽然实行了村民自治，但村民自治是乡镇政府引导下的自治，国家权力并未退出农村。

  三是夯实基层政权。

       加强基层政权建设，是国家政权稳定的根本。改革开放以来，尤其是进入新世纪，我国经济社会快速发展，农村也处于前所未有的大变局之中，农业生产经营方式、农村人口结构、农村社会组织结构都处于快速变化之中，并且农民的参政议政意识逐渐增强，这些都对农村基层政权建设提出了新的要求。《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》中审时度势地提出“夯实基层政权”，从基层政权的组织机构、管理体制机制、公共服务体系等方面提出了改革措施。

二、当前乡村社会治理的痛点

      随着城镇化的发展，人口流动的加快，使得原有相对封闭、单一、同质性的乡土社会结构被打破，取而代之的是更加开放的现代乡土社会，农村基层治理环境正面临着快速的变化，但治理方式却没有跟上快速变化的社会。

       第一，农村基层党组织建设尚存在问题，部分党组织软弱涣散、个别党员先进性意识不强、党员队伍结构不合理、部分党员干部本领较弱等，党的领导作用亟待加强。

       第二，村民自治制度运行尚不健全，村委会存在行政化倾向，行政事务过多使得村委会服务村民的功能减弱；村民自治的组织建设程度较低，发育不健全，影响了村级组织自治功能的有效发挥；村民自治的能力建设滞后，村干部的能力、素质有待提高，农民的议事能力、参政能力、监督能力较弱，完善村民自治任重道远。

       第三，农民的法律意识较为淡薄，法律常识缺乏，学法、懂法、用法的能力有限；乡村法治建设、法规体系相对滞后，对农民的法律援助、司法救助和法律服务急需提高。

       最后，传统乡村熟人社会、伦理道德的价值体系日渐衰落，良风美俗逐渐消逝，社会道德规范急剧下滑，乡村传统学问逐步衰败。

三、构建现代化的乡村治理体系

      随着农村生产经营方式的变化和社会结构的调整，农村集体经济组织、农民专业合作组织、农村社会服务组织、新型社会组织会大量出现，但无论农村社会结构怎样调整，经营方式如何变化，党的领导核心不能变。因此，要更加坚定地加强基层党组织建设，努力构建以党组织为核心、自治组织为主体、集体经济组织为支撑、群团组织为纽带、社会组织为伙伴、公众参与为路径的基层治理新格局。加强党对农村工作的全面领导，关键要赋予党组织一定的权力：

       一是赋予党组织对自治组织、集体经济组织等的候选人提名权、人事安排权、罢免动议权等，即农村基层自治组织、集体经济组织的领导成员由村党组织提名，选举之后的内部人事分工由村党组织安排，对不称职的领导成员，村党组织有提请罢免的权力。通过赋予人事权，为党组织领导基层各类组织提供有效抓手。

       二是农村重要事项的关键环节突出党组织的先知、先议和领导把关作用，赋予党组织重大事项的决策审批权和监督管理权，从制度设计上加强党组织对农村各项事业的领导。

       三是强化基层党组织的政治功能。国家的惠民政策由党组织宣传，惠民服务由党组织推动，惠民举措由党组织落实，以此增强党组织在群众中的威信力、影响力、凝聚力，发挥基层党组织的政治作用。同时，党的方针政策党员先学习，上级党委的重大决策党员先知道，解决群众切身利益的好事党员先做，发挥党员骨干的政治引领作用。

自治法治德治相结合

      自治是基础。基层群众自治是我国的一项基本政治制度，在乡村治理中首要是完善村民自治。

       一是要处理好国家权力与村民自治的关系。乡镇政府是国家权力在基层的代表，对于基层组织应做到“引导不领导、到位不越位、参与不干预、帮办不包办”，这样使国家权力在基层扎根同时，能够与基层自治有效衔接。

      二是要加强基层民主建设。当前村民自治中民主仍未能充分发挥，尤其是民主决策、民主管理、民主监督未得到充分的发挥,基层选举虽然体现了民主，但民主选举不是基层民主的全部，只有依靠充分的基层民主才能解决农村面临的复杂矛盾。完善基层民主，一要加强民主的组织建设，通过健全村民大会、村民代表会议、村民理事会、村务监督委员会等议事机制，完善议事形式、规则和程序，让农民有路径管理自己的事务；二要加强民主的能力建设，加大对农民的培训，尤其是新型农民的培训，开展各种形式的“讲习所”，提高农民的权益表达能力、参政议政能力、监督管理能力，让农民有能力管理自己的事务。

      法治是根本。法治是乡村治理的根本，不管是自治还是德治，必须在法治的框架下运行。

       一是自治不能对抗法治。在部分地区，村民片面理解甚至曲解村民自治，认为村民自治就是所有事情均由村民决定，对于不利于自身的政策法规，往往以村民自治为“挡箭牌”拒不实行，要自治不要法治，造成村规民约大于国家法律的怪异现象。在完善基层治理过程中，必须加强农村社会的法治建设，农村各项事业必须在法治轨道上运行，要防止“民主”变“民王”。

      二是法治为自治提供保障。国家法律应为村民自治提供终极保护，任何人不能侵害农民集体的合法利益。应适时修订村民委员会组织法、制定集体经济组织管理法等法律，保障村民自治的规范、健康发展，促进集体经济组织的高效、有序运营，让农村基层组织能够运用法律维护自身权利。

      德治为支撑。农村熟人社会的性质决定了德治是乡村治理体系的重要组成部分。乡村振兴战略中提出“积极发挥新乡贤的作用”，学界也有主张“乡贤治村”的观点。

      首先，在推动乡村振兴中，应当重视和发挥新乡贤的作用，新乡贤多是有学问、有经验、有资源，又熟悉本地风土人情的能人，鼓励新乡贤带动村民发展，同时，要注意“资本的趋利性”，防止新乡贤与民争利，不能富了乡贤，农民却未得到利益。

       其次，“乡贤治村”应在村党组织、自治组织的领导下进行，作为法治、自治的辅助措施之一。乡贤可以参与到村庄治理中，但绝不是回到皇权不下乡的古代社会的乡贤治村，决不能代替村两委的职能或成为村两委工作的阻碍。基层治理要始终以党组织、自治组织为主体，可以吸纳新乡贤到基层党组织、自治组织中，成为基层治理体制中的一员。提升乡村治理能力过程中，应鼓励乡贤学问的健康发展，提倡新乡贤在村两委的领导下参与到乡村治理中。

结语：

       健全乡村治理体系，是乡村振兴的重要目标任务。从历史维度分析，我国乡村社会治理经历了古代社会的“皇权不下乡”，到新中国成立后的“政权下乡”，到当今的“夯实基层政权”，乡村治理随着历史的变迁也经历了巨变。在推进乡村振兴战略，提升乡村治理能力现代化过程中，应强化党组织的领导，坚持党的核心地位，以自治为基础、法治为根本、德治为支撑，形成“党建统领，三治融合”的乡村治理格局，构建充满活力、和谐有序的善治乡村。

编辑概况

      慕卫东，西南大学土地资源管理硕士，现任中地研究院工程师，主要从事农村集体产权制度改革、农村土地制度改革、农村基层治理等相关领域的研究咨询工作，主持和参与广东南海农村集体资产股份权能改革、农村集体经济组织系统治理等改革试点咨询项目，在政策拟定、课题研究等方面具有丰富的实践经验。

中地研究院

       中地研究院隶属3833com金沙官网，成立于2014年12月，是以国土空间政策改革、城市更新政策、乡村振兴战略实施研究为主要业务的研究机构，承载了3833com金沙官网14年来在国土领域政策研究的沉淀与积累，是3833com金沙官网攻克热点难点问题、提升专业服务水平、促进交叉学科融合、推进创新发展理念落地的先锋队和尖刀班。

? 撰稿：中地研究院 慕卫东
? 审核：陈凯

? 编辑：林家镁