摘要：我国城乡统筹进入高质量发展的新阶段，在较为发达的大都市区，城乡关系逐步进入融合发展的加速期。在乡村振兴战略和国土空间规划体系建立的背景下，基于生态价值转化的经济发展逻辑和高质量发展的管控治理逻辑，成都结合自身城乡特征和发展规律，提出了以“城乡融合发展单元”推动镇村发展的新路径。通过对城乡融合内涵特征的剖析，阐释了城乡融合发展单元的内涵、构建目的、划分方法与类型，探讨了以单元为抓手系统推进镇村规划、发展、管控和治理的具体路径，为城乡融合发展提供了新思路。

1、引言

随着我国城镇化进程的深入推进，城乡关系正在逐渐由以城带乡向城乡融合转变。通过城乡统筹的长期实践探索，在较为发达的大城市周边，城乡融合互动发展正在加速，镇村发展呈现出新的阶段特征，逐渐形成以功能布局为引导的城乡统筹格局，孕育出协同融合为特征的新兴业态，也不断涌现出新的现代农业发展模式。同时，在推进以体制机制创新为动力的要素供给改革的过程中，城乡要素流动的自由度持续提升，农村劳动力、土地、资本活力不断迸发，定制化、高品质的服务也逐步由城镇向农村延伸，以村民自治为基础的乡村治理模式也开始出现。

党的十九大报告提出“乡村振兴战略”，成为新时代农业农村工作的总纲领和中心任务，旨在解决城乡发展不均衡、治疗“乡村病”、释放乡村潜在动力，为广大乡村地区发展指明了方向。乡村振兴战略对城乡融合发展提出了更高要求，涵盖城乡资源要素、功能布局、产业生态以及综合治理等诸多方面的融合，以建立新型城乡格局。同时，随着国土空间规划体系的建立，自然资源管理体制面临重大改革。国土空间规划全面覆盖城乡地区，通过对国土空间资源进行全面和系统的规划、开发、保护和整治，在实现城乡要素双向流动和资源优化配置，真正打破城乡二元体制，加快形成城乡融合发展格局等方面起到推动作用。在此背景下，大家应该从更深层次思考新时期镇村格局的构建和发展路径，探索城乡融合发展新思路。

2、城乡融合发展的内涵特征

城乡融合是城乡关系互动的一种状态，对于城乡融合内涵特征的研究本质上是对城乡关系的研究。全面梳理国内外“城乡关系”的相关理论，其演进过程大致经历了城乡二元经济结构理论、城市偏向和乡村偏向的不平衡发展论、城乡统筹协调发展理论。在探讨城乡统筹协调发展方面，国外多是以解决资本市场经济背景下的城乡联系和互动问题为目标开展的理论体系研究，主要以“城乡流理论”、“和谐社会”、“城乡连续体”、“区域网络模型”等为代表，强调政治、经济、社会、空间等方面的城乡一体发展。而国内相关研究多是以西方城乡理论为基础形成的中国特色理论概念，主要包括“城乡一体化、城乡统筹及城乡协调”等。上述理论都是在各自的时代背景下针对拟解决的问题提出的关于城乡关系的思考，虽各有侧重，相关主张未完全统一，但都触及到城乡融合发展的核心。它是对城乡统筹、城乡一体化理论的继承和升华，是基于乡村振兴研究和新型城镇化相关研究而形成的理论研究体系。总体来看，“城乡融合发展”的学理性研究尚比较缺乏，是涉及内容较广的复杂性问题，需要跨学科、多尺度、多维度、多视域的系统总结，本文将其内涵归纳为以下3个方面。

2.1敬重城乡差异性的“有机融合式”发展

马克思、恩格斯在《资本论》中指出“城与乡是彼此对应又相互独立、具有一致规定性的有机整体”。城与乡在生产、生活和自然生态等方面的现实条件和资源禀赋都具有明显的差异性和互补性，只有敬重城乡是不同的空间实体、有着不同的发展逻辑，才能使城乡优势最大化，从真正意义上推动城乡异质功能的有机融合。欧洲通过土地整理、村庄革新等方式，形成了一种城乡等值化的乡村发展模式，实现了农村生活条件、生活质量与城市“等值不同类”的目标，使农民由社会身份转化为社会职业，减少了农村人口向大城市的涌入，从而使农村与城市得以平衡发展。

因此，城乡融合并非消除城乡的差异性，更不是“化掉”农村，而是要确保使农村对称于城镇的主体地位，通过统筹资源要素，形成优势互补、互为支撑的一体化发展的整体。

2.2突出要素双向流动的“共生可持续”发展

所谓“城乡共生”是指城市和乡村以相同的步调共同演进发展的属性，是基于生态学的共生理论演化而来。范昊(2018)以全球城乡流动性最高、城乡差距最小的地区之一欧洲为研究对象，发现欧洲强调城镇网络与组团共生下的城乡融合，是一种健康而可持续的城乡关系状态。刘荣增(2009)基于共生理论的视角，对河南、山东和江苏3省城乡统筹状况进行比较，提出城乡共生的核心在于加强城市与乡村之间物质、信息、能量的交流，构建城乡要素开放对流的机制。

从劳动力转移和经济增长模型(Ranis-Fei模型、Jogensen模型、Todaro模型等)揭示的规律不难发现，在市场引导下生产资料的流动是由生产效率所决定的。因此，要使城镇和乡村形成对称性互惠的共生系统，实现要素平等交换和自由双向流动，其核心是在筑牢城乡基础设施和政策配套的基础上，逐步完善现代农业产业体系，通过都市农业现代化提升农村生产的边际效率，通过三产融合实现剩余农业劳动力的就地转移。

2.3强调城乡统筹管控的“包容一体化”发展

包容性增长强调公平正义以及机会均等，城乡包容一体化发展是指确保城乡人口都能获得同质同量的公共服务，是城镇、乡村一体化布局和协同发展的时代要求。所以，城乡一体化是市场网络在城乡间的拓展和加强，而不是“劫富济贫”式地重新分配城乡利益，也不是以城市发展减速为代价。

快速城镇化在带来经济发展的同时也造成了社会成本的提高，朱介鸣(2019)提出的“区域空间分散－地方空间集聚”的城乡空间范式，能更好地平衡经济增长与社会公平，通过市场机制与政府政策实现城乡包容性一体化发展。因此，在国家全面重构国土空间规划体系的背景下，应构建城镇村地域结构一体化、功能结构差序化的镇村体系，加强城乡空间治理，统筹城乡发展空间，促进公共资源均衡配置，推进基础设施一体化建设。

2.4小结

城乡融合发展强调城乡关联发展的重要性和同等地位，其核心内涵是以敬重城乡本身的差异为前提，以农业农村优先发展为手段，将二者作为互动共生、相互耦合的有机整体，置于开放公平的发展环境中，通过城乡对流联系强化、发展成果共享、功能互补互促，推动城乡生产生活方式及生态环境的一体化均衡发展。对城乡融合发展核心内涵的界定，建立了本文的研究基础。

3 、“城乡融合发展单元”的概念与构建

3.1“城乡融合发展单元”构建的基本逻辑

城乡的差异决定乡村有着与城市不同的发展逻辑。在生态环境方面，乡村的优势要远远大过城市，乡村地区要实现绿色高质量发展，充分发挥其生态价值的优势是最为可持续的路径。依据生态经济学和现代可持续发展理论，生态价值包括生态资源本身具有的直接价值和生态资源间接提供的服务价值，通过合理开发，能实现生态综合价值最大化(图1)。因此，通过单元的形式整合资源，促进城乡要素双向流动，使乡村为城镇提供生态服务的同时，也能承接城镇功能的外溢，从而形成城乡共生可持续的状态。综上，“城乡融合发展单元”构建的基本逻辑之一是基于生态价值转化的经济发展逻辑，这也是以“两山理论”为代表的生态文明建设的核心要义。

图1 生态综合价值最大化示意

此外，国土空间规划体系的建立，更加强调自然资源全域全要素的统筹和管控。为保障城乡发展目标、本底约束、资源配置在规划中的逐级传导和落地落实，空间传导管控体系的建立就显得尤为重要。根据城乡发展的差异性，在城市开发边界内外以不同空间单元的形式(如在城市开发边界内划定产城融合单元，在城市开发边界外划定城乡融合发展单元)，形成全域满覆盖的空间治理单元管控体系，将国土空间规划的约束性指标与各项管控要求分解落实到各单元，从而更加合理地配置城乡各类资源。故“城乡融合发展单元”构建的另一基本逻辑便是高质量发展的用途管控与治理逻辑。

3.2“城乡融合发展单元”的概念与构建目的

成都自2007年获批为全国统筹城乡综合配套改革试验区以来，通过十余年的实践探索，经历了城乡统筹起步探索、系统推进、深化提升和转型创新阶段，农业农村发展取得阶段性突破，有效供给能力显著增强，规模化集约化水平大幅提升，新产业新业态的培育也在不断壮大。但成都乡镇规模普遍较小，空间布局也较为分散(图2)，辐射带动能力较弱，资源要素难以集聚，建设缺乏统筹和管控，限制了镇村地区的进一步发展。

图2 成都市建制镇与村庄分布

为解决上述镇村发展现实问题，基于发展与管控两大基本逻辑，综合考虑现有行政区划、城乡格局、资源要素等因素和镇村实际发展需求，成都提出了“城乡融合发展单元”概念，即基于地域相邻、人缘相亲、资源禀赋相近等因素，打破镇行政区划边界、打破传统镇村体系、打破小散乱格局，以主要交通骨架和服务配套为依托，以统一规划、统一管理为保障，以中心镇为核心，带动周边农业园区或产业园区或景区、乡村社区、林盘聚落发展，形成的功能完整、结构合理、辐射周边的镇村基本单元。

“城乡融合发展单元”结合资源禀赋和发展条件将多个镇合并成一个单元，对规划、土地、人口、产业等多要素进行整合，是突破现阶段镇村发展局限和重塑城乡经济地理的重要功能节点，这将进一步促进城乡资源要素自由流动和合理配置，有利于镇村地区融入区域格局，进而提升辐射带动能力，激活镇村地区内生发展动力。同时，“城乡融合发展单元”作为镇村地区管控的基本地域单位，也将实现自然资源统筹管理和规划管控全域覆盖。

3.3“城乡融合发展单元”的划分方法

基于“城乡融合发展单元”的构建目的，提出了 “打破边界、联系紧密、核心带动、资源整合”的单元构建原则，即通过打破原有镇行政边界，将交通联系、产业联系、人流互动较为紧密多个镇进行统筹考虑，以发展条件较好的镇作为核心，将资源进行集聚和整合，形成发展合力，从而带动周边区域发展。

在此基础上，研究提出了以中心乡镇带动周边腹地的城乡融合发展单元划分的方法体系，主要包括单元中心选取、单元范围划定、单元分类3个方面(图3)。首先，采用乡镇设施建设评价因子与乡镇特色发展评价因子(图4)，建立乡镇综合实力评价体系。

图3 城乡融合发展单元划分技术路线

图4 乡镇综合实力评价因子

综合乡镇实力考虑评价结果、乡镇未来发展潜力以及反映乡镇辐射能级的中心性指标，对城乡融合发展单元中心镇进行筛选(图5)。

图5 乡镇综合实力评价因子

在此基础上，借鉴引力模型的基本分析框架，依据成都镇村实际情况进行改进，测算单元中心镇与其他乡镇之间的资源禀赋相似程度、人流联系强度、空间联系强度，识别各单元空间范围。基于各单元的特色资源禀赋，通过聚类分析对各单元主导产业进行识别，最终形成农业型、园区型、景区型和综合型4种单元类型(图6)。

图6 城乡融合发展单元类型

4、基于“城乡融合发展单元”的新型镇村发展路径

4.1建构以“城乡融合发展单元规划”为核心的新型镇村规划体系

结合国家和省市乡村振兴规划要求，建立与国土空间规划紧密衔接的新型镇村规划体系(图7)，以“城乡融合发展单元规划”为核心，贯穿整个规划体系，加强不同层级的规划传导。承上，衔接分别作为市、县级国土空间规划专项规划的成都市与各区县乡村振兴空间发展规划，落实区域层面城乡融合发展的总体要求、规划理念与产业、生态、学问等方面空间部署，体现上位规划的纲领性与统筹作用。启下，引导开发边界内控制性详细规划和开发边界外村规划等法定规划编制，加强下层级规划的可实施性。

图7 与国土空间规划紧密衔接的新型镇村规划体系

由于城乡融合发展单元关注的核心对象为镇村，因此将镇乡级国土空间规划和乡村振兴空间发展规划二者合一，既重管控，也求发展。由于将几个镇合并编制，单元规划扩大了要素统筹和资源投放的空间范畴，在重塑城乡经济地理，促进镇村资源要素流动，增强产业发展的规模集聚效应，强化镇村地区精细化管控等方面，都起到了关键的作用。

4.2依据“城乡融合发展单元”类型差异化引导新型镇村发展模式

城乡融合发展单元强调要素集聚和资源整合，是统筹城乡功能的重要空间载体和纽带。单元因资源禀赋差异分为农业型、园区型、景观型和综合型4种类型，通过围绕中心镇发展，整合周边不同类型的资源要素，形成了分别依托农业园区、产业园区、景区与复合要素的4类差异化新型镇村发展模式。农业型单元，以规模化农业为主导，推动加工、观光、体验等产业发展(图8)；园区型单元，依托产业园区，在科技、学问等要素引领下形成研发、文创等新业态(图9)；景区型单元，依托自然景区发展旅游服务，最大程度实现生态价值转化(图10)；综合型单元，依托便捷的交通和复合化的产业结构，疏解中心城功能和人口，承接城市功能外溢(图11)。

图8 农业型单元空间布局和产业发展模式

图9 园区型单元空间布局和产业发展模式

图10 景区型单元空间布局和产业发展模式

图11 综合型单元空间布局和产业发展模式

城乡融合发展单元的4类发展模式，将更加匹配由都市现代农业产业园、先进制造业产业园、现代服务业和融合产业集聚区、国家级新区及开发区形成的产业功能区格局，为镇村的产业发展明确了方向，更有利于镇村产业生态圈的形成，从而真正加强城乡要素流动，解决成都当前城乡发展过程中城镇和乡村发展失衡的问题，推动城乡供给均衡与可持续发展。

4.3以“城乡融合发展单元”为工具实施刚弹并举的国土空间精细化管控

部分乡镇由于没有实际的建设需求，编制村规划的动力不足，导致乡村地区规划管控出现空白；而部分已完成规划编制的村庄，往往因为规划先于项目引进，导致乡村产业项目难以落地，规划可操作性差。因此，成都乡村地区的规划管控普遍存在“计划赶不上变化”和“管控不覆盖需求”等问题。在国土空间规划的改革中，成都以城乡融合发展单元为工具，通过“总纲+图则+项目库”的管控方式，建立“刚柔相济、全域覆盖”的规划管控体系(图12)。

图12 城乡融合发展单元“总纲+图则+项目库”管控体系

首先，通过“总纲”通过明确国土空间开发与管制、自然资源保护利用、公共服务及历史学问保护等方面的强制性要求，筑牢乡村发展的底线；其次，通过“单元图则”实现空间管控体系的传导，对上落实总纲要求，对下直接衔接详细规划，采用“总量管控+底线约束+公共设施名录”的管控方式，确保总纲刚性要求能有效传导至下层级规划。其中，“镇区单元图则”为详细规划留有弹性，通过“正负面清单”强化功能引导，并允许镇区详细规划根据实际需求优化空间布局；而“村庄单元图则”则通过“用途管制+建设指标”的方式，确保在村规划未覆盖的区域，“村庄单元图则”能直接“作为镇村地区核发乡村建设规划许可的依据”④。最后，“项目库”是以“打补丁”的方式实施产业项目的弹性管控。在不突破“单元图则”管控要求的前提下，可结合项目设计对镇村详细规划进行动态更新和定期维护监管，以满足乡村地区当前发展需求。

4.4构建“单元+乡镇+社区”共治共享的镇村治理体系

成都现行镇村管理职能分散，难以适应镇村产业集聚化发展的需求，同时乡村基层建设不足，难以适应乡村治理的现代化要求，迫切需要通过管理组织架构改革从根本上加以解决。成都以城乡融合发展单元、乡镇政府、乡村社区为载体创新构建了三级管理的现代乡村治理体系。城乡融合发展单元管委会主责产业统筹及项目管理，乡镇政府主责公共服务和社会管理，乡村社区发展治理委员会主责社区治理和基层建设。

三级管理的治理体系，将原有乡镇的职能分离，有利于单元层面上的资源要素统筹、乡镇层面上的减政赋能、管理职能的聚焦以及社区层面的基层精细化治理，更加适应当前镇村发展阶段和经济规律。

5、结语

在城镇化大格局下城乡关系正在快速重塑。“城乡融合发展单元”是成都基于当前城乡发展阶段，遵守生态价值转化的经济发展逻辑和与之相匹配的管控治理逻辑提出的新型镇村发展模式，既注重规划和发展，也关注管控和治理，其核心在于围绕优化城乡空间形态，重塑产业经济地理，推动资源要素优化配置与城乡空间格局重构相匹配，真正促进城乡要素自由流动，强化城乡空间治理，以适应现阶段发展需要。乡村的发展，关键在于因地制宜，成都“城乡融合发展单元”为较为发达的大都市区城乡统筹发展提供了一种思路，但由于各地城乡发展阶段、地域特质、镇村格局的差异，是否适用或如何调整需作进一步讨论和探索。

二、江苏昆山：创新用地政策，促进科技产业转型

2019年，江苏省昆山市完成地区生产总值4045亿元，连续15年位列经济“全国百强县之首”，以不足全国万分之一的土地，聚集了全国千分之五点三的外资，创造了全国近百分之二的进出口，创造了全国超千分之四的GDP（国内生产总值）。同时，昆山市产业用地布局相对分散、利用强度不高、资源环境承载力不足等问题日益凸显，难以满足昆山更加主动融入长三角乃至全球科创体系发展的客观需要。借鉴先进城市经验，昆山市加强产业用地政策创新，以完善科创产业用地保障机制支撑科创型企业发展，破解科创产业用地供给难题，为打造具有国际影响力的国家一流产业科创中心提供有力支撑。

构建科创产业空间体系，开辟资源空间“新算法”

空间布局“一盘棋”。为切实做好科创产业发展的顶层设计和科创产业载体建设的统筹规划，昆山市出台关于科创载体规划建设的实施意见，编制了产业科创中心规划，构建了夏驾河科创走廊、阳澄湖科技园、花桥国际创新港等“一廊一园一港多点”的产业科创空间体系，科学引导全域科创产业载体建设，打造科技创新策源地、人才创新创业首选地、科技成果转移转化集聚地。规划的核心框架主要是依托昆山市现有科创基础，打造夏架河科创走廊、阳澄湖科技园、花桥创新港等科创载体；支撑节点主要利用区镇存量空间，推动传统工业区向科创产业园转型。与此同时，科创空间的指标要求也逐步细化落实到单元控规和城市设计之中。

激活政策“一池水”。2019年7月，昆山市在江苏省内率先出台科创产业用地（Ma）管理办法，主要是依据江苏省关于城市规划管理技术、控制性详细规划编制的规定和要求，在城市用地分类“工业用地（M）”大类下，将中类“生产研发用地（Ma）”的表述进一步明确为科创产业用地（Ma）。科创产业用地（Ma）具体是指“融合研发设计、试验孵化、无污染生产等新型产业功能以及相关配套服务”的用地。在办理供地手续和不动产登记时，其土地用途表述为“工业用地（科创产业用地）”。科创产业用地（Ma）有两种供地方式：一是新增Ma用地，即由新增建设用地供应或由政府收储后重新供应的科创产业用地，采用招标、拍卖、挂牌方式公开出让，土地使用年限原则上不超过30年。二是“工改Ma”用地，即通过存量工业用地自主实施转型的科创产业用地，可采取协议方式完善用地手续，其土地使用年限按照原土地剩余年限确定。2019年12月底，为进一步细化落实科创产业用地管理，提高引进科创产业项目的质量和水平，昆山又出台了关于科创产业用地（Ma）项目资格准入和管理的实施细则，加强开发主体资格准入和履约监管，严控产业项目准入门槛，落实项目全生命周期管理与达产验收监管评估，推进科创城市建设。

选址准入“一张图”。不同的空间区位具有不同的开发价值。空间准入是土地利用的基本门槛和基本导向，是支撑产业发展能够落地实施的前提。昆山市以鼓励区域、限制区域、禁止区域统筹全市域科创产业用地开发，通过鼓励区域、限制区域叠加最新控规成果，划定准入地块，形成“科创产业用地（Ma）选址准入一张图”；明确优先在夏驾河科创走廊、阳澄湖科技园、花桥国际创新港范围内，以及中环及外环快速路两侧各500米范围内布局科创产业用地（Ma），鼓励科创产业用地（Ma）集中成片、规模开发，通过上图落地确定全市科创产业用地（Ma）规模上限约17.7平方千米、约3500万平方米建筑规模。“科创产业用地（Ma）选址准入一张图”的划定，将有序引导旧工业区向创新驱动、功能完善、空间优质、集约高效的高质量科创产业空间转型，防止工业用地房地产化、避免产业空心化，保障实体经济持续稳健发展，引领打造科创产业发展的重要空间载体和支撑国家一流产业科创中心建设的重要平台。

用地管理“一本账”。昆山市规定“新增Ma”用地的土地受让人、“工改Ma”用地的使用权人必须根据资格准入评审意见要求，先与属地政府签订履约监管协议并缴纳履约保证金，再与市自然资源和规划部门签订土地出让合同或完善用地手续。市里还明确了“新增Ma”地价计算公式和“工改Ma”地价补缴方式；明确准入的科创产业用地容积率可提高至3.0，配套用房较一般工业的15%提高至30%，对城市空间品质、公共服务有贡献的还可获得容积率奖励；明确符合要求的存量工业用地转为科创产业用地的，企业仅需补缴20%的工业地价，用地成本压力小、运营绩效好的项目还可获得资金奖补；明确项目建成达产后可对产业用房按栋、按层进行分割转让，比例可高达49%，进一步降低企业运营成本，支撑项目加快建设。科创产业用地（Ma）开辟了资源空间“新算法”，实现了用地效率有效提升。

加快科创载体建设，打造高质量产城融合样本

通过科创产业用地政策的创新，昆山市的“产业—人才—城市”互动进一步激活，推动了城市产业转型升级。

科创空间加快拓展。根据科创用地政策，昆山市加强科创用地供应出让，推进以“一廊一园一港”为主体的科创载体建设。截至2019年年底，昆山市累计启用科创承载空间256.04万平方米，其中“一廊一园一港”启用168.26万平方米，占比65.7%。昆山开发区夏驾河澜起总部大楼、昆山高新区鑫欣科创综合体、花桥经济开发区产业科创园、陆家镇金阳路科创产研轴、张浦镇长江路科创带、周市镇空天装备产业园等一批科创空间加速规划建设，政策效应加快显现，科创氛围日益浓厚。

工业小区加快转型。通过科创产业用地政策引导，释放工业用地潜力，昆山市以结构调整升级为主线，以高新技术为支撑，以整合资源集约利用为手段，构建“高新软优”的产业提升区，逐步建立创新活跃、面向未来的科创型园区。“高”，即鼓励企业进行核心技术的攻关；“新”，即鼓励企业使用新技术、新产品，最后形成新产业；“软”，即鼓励企业加大设计、研发力度，获得新的增长空间和动力；“优”，即通过旧工业区的升级改造，提升城市环境品质，完善配套服务功能，优化产城环境。目前，昆山市已有20多个传统工业园在积极规划存量工业用地，加速向科创产业用地转化，推动传统工业区向科创园区转型。2020年，昆山市首批两宗“工改Ma”用地项目通过了开发主体资格准入评审。项目总投资3.5亿元的蒲公英智能制造加速产业园，将建成集人才科创、技术创新于一体的科创园，预计建成达产后亩均销售1600万元。项目总投资7.3亿元的铱工场周市科创产业园，以建设现代化科创产业园区为目标，预计可实现年销售额超7亿元。

产城融合加快推进。借鉴深圳等先进城市经验，昆山市坚持以城市品质激发科研创意，在有限增量和大量存量空间里找到科技创新与空间规划的结合点，施行面向科技创新产业需求的规划管控措施，建构集产业空间、居住空间、配套服务空间于一体的多元复合的城市科创社区。在青阳港滨水城市中心、杜克智谷小镇科创中心、昆山南站城市门户、朝阳路商业中心、亭林园传统学问集聚区和轨交S1线走廊“五区一线”等城市建设和更新中植入智慧科技生产功能，推动科创综合体和科创街区建设，努力建设宜居宜业的“科创之城”。2019年8月，昆山市首个科创综合体用地——鑫欣热电地块挂牌成交，其原址是鑫源燃煤热电厂地块，在永久性关停之后，通过更新改造、腾笼换凤，规划为科研、居住混合用地，用于科创产业项目综合体建设，总投资为20亿元，规划建筑面积20余万平方米，其中16万平方米全部用于科技研发等科创类项目，预计产值超过100亿元。

经验启示

发挥国企撬动作用。在推动科创产业用地政策落地过程中，昆山市充分发挥国企的杠杆撬动作用，积极探索国有企业参与科创产业用地项目的路径，提高了政府部门推进政策实施的灵活性和主动性。如：周市镇联合昆山城投集团、昆山创控集团打造蒲公英智能制造加速产业园和铱工场周市科创产业园等2宗“工改Ma”用地项目，依托城投集团规划设计、项目开发、建设管理力量，结合创控集团金融服务链的资源特色，推动老旧厂房升级改造，提升土地“含金量”。

加强部门联合监管。昆山市成立了由市科创办为牵头单位，市发改委、科技局、工信局、财政局、资源规划局、商务局、人才科创发展服务中心等有关部门为成员单位的科创产业用地项目管理委员会，共同审核科创产业用地项目资格准入、履约监管事宜。在部门联合监管下，结合各区镇实际，完善4个核心管理环节：准入环节，包括资格准入和空间准入；签约环节，包括明确项目建设履约要求、产业发展履约要求及违约责任等；转让环节，包括落实项目全生命周期管理要求，实行公开转让和增值收益上缴等；后续环节，包括加强达产验收等。

相关配套政策支撑。在《昆山市科创产业用地（Ma）管理办法（试行）》主干政策下，昆山市逐步制定完善“科创产业用地（Ma）选址准入一张图”、企业准入认定管理细则、产业发展目录、土地供应及地价管理办法（含不动产登记）、二次转让实施办法、达产验收实施细则、鼓励工改Ma（城市更新）实施细则等配套实施细则。此外，昆山市还加强人才科创服务，成立了人才科创发展服务中心，梳理出275项专业服务内容及有关服务清单，为人才科创企业提供一站式分享服务。

三、搭建体系整体框架，分类推进标准制定——构建国土空间规划技术标准体系的思考和建议

城乡规划和土地利用规划在过去数十年的“分治”期间都构建了各自的技术标准体系，分别作为引导两类规划编制和实施管理的依据。新时期要按照“多规合一”的要求构建统一的国土空间规划技术标准体系，关键是要实现原城乡规划与土地利用规划的技术标准的充分融合，客观分析和认识两类规划标准的各自特点和差异性是取得工作共识的前提。

城乡规划技术标准建设工作起步较早，全面开展始于1990年《城市规划法》颁布，至今已经形成了较为成熟完整的标准体系，并发布了大量关于城乡规划编制的技术标准和规范。具有三方面的特点：一是注重系统性层次性。整个体系分为基础标准、通用标准和专用标准三个层次，第一层次为基础标准，作为其他标准的基础并普遍使用，包括具有广泛引导意义的术语、符号、基本分类、基本原则等的标准，如《城市规划基本术语标准GB/T 50280-98》《城市用地分类与规划建设用地标准GBJ 137-90》等；第二层次为通用标准，是针对某类标准化对象制定的覆盖面较大的共性标准，体现通用的安全、卫生、环保要求和通用的质量、规划设计要求以及管理技术等，如《城市用地评定标准CJJ 123-2009》《历史学问名城保护规划规范GB 50357-2005》等，作为制订专用标准的依据；第三层次为专用标准，是针对某一具体标准化对象而制定的专项标准，作为通用标准的补充和延伸，如《城市居住区规划设计规范GB 50180-93》《城市对外交通规划规范GB 50925-2013》等。二是具有工程建设标准的特点。城乡规划长期归属建设系统的职能定位决定了城乡规划技术标准是作为《工程建设标准体系》的一个组成部分（城乡规划部分）而存在的，与城镇建设、房屋建筑、铁路工程、水利工程等工程建设专项内容并列。目前已颁布的城乡规划技术标准，特别是专用标准，也主要是与工程建设相关的技术标准或规范，涵盖居住区、道路交通、给排水、电力通信燃气、防洪、绿地绿化等各专业领域，作为引导工程项目规划设计和建设的依据。三是新标准制定和旧标准修订始终同步推进。一方面虽然制定了大量技术标准，但整体工作仍滞后于城乡规划建设管理的现实需求，还有许多空白需要填补；另一方面，许多已颁布的技术标准并不能适应日新月异的城市规划建设形势和条件变化，需要不断修订完善。

土地利用规划技术标准体系自1998 年《土地管理法》修订颁布后开始全面构建。与城乡规划注重体系框架构建的系统完整性不同的是，土地利用规划更重视面向实际操作和管理应用；为了服务严格的土地管理需求，强调标准使用的强制性和统一划一，体现在三个方面：一是技术规程的统一划一。无论是全国土地调查和基本农田、耕地后备资源等专项调查，还是市（地）、县、镇（乡）各级土地利用总体规划编制和土地整治、土地复垦、基本农田划定等专项规划编制，以及土地节约集约利用评价、土地整治项目验收等专项工作，不仅要严格符合规定的指标和标准，还要遵循一套严格的操作流程和规定；而城乡规划的编制办法往往只提出规划原则和技术指标，并不规定具体操作规程，倾向于鼓励编制技术单位因地制宜发挥能动性和创造性；两者思路完全不同。二是数据库标准的统一划一。土地利用规划制定了详细的各类数据库标准，包括国土资源信息元数据、城镇地籍数据库标准、土地利用现状数据库标准、基本农田数据库标准、各级土地利用总体规划数据库标准等，以及开发区土地集约利用评价数据库标准等，为实施规划“一张图”管理和建设统一的土地管理信息平台奠定了技术基础。三是规划制图规范的统一划一。这实际是支撑规划数据库标准化建设的延伸手段，对于各级土地利用总体规划的制图规范，包括每张图的规划要素及其含义、表达图式都有明确而严格的规定要求，这与城乡规划的图件表达不强求统一规范，留有很大的自由发挥空间形成鲜明的对比。此外，土地利用规划虽然也制定了一些关于高标准基本农田建设、土地复垦质量控制等项目建设标准等，但并不构成技术标准的主体内容，这也是与城乡规划很大的不同。

国土空间规划技术标准既是各级政府编制各级各类国土空间规划的基础依据，又是上级政府和社会公众对规划制定的合法合规性、对规划实施进行监督检查的重要依据，其重要性不言而喻。相比过去的城乡规划和土地利用规划，国土空间规划技术标准覆盖的内容更加广泛和复杂，是一个十分艰巨的系统工程。既要做好顶层设计，又要分清轻重缓急，分步推进，不可能一蹴而就。首先要搭建技术标准体系的整体框架，理清标准的层次和类型，不可胡子眉毛一把抓；可以参考城乡规划经验，按照基础标准、通用标准和专用标准三个层次来构建国土空间规划技术标准体系的整体框架。其次，要加快推进基础标准的建设工作，尽快开展国土空间规划基本术语标准、用地分类与规划标准、基础数据库标准等基础技术标准的统一制定。其三，对于通用标准，当务之急是尽快出台各级国土空间规划编制技术指南，以适应全面开展国土总体空间规划编制的实际需要。其四，对于专用标准的制定工作则不必急于全面铺开，先要客观评价已颁布的原两类规划的专用标准的适应性；城乡规划中引导交通、基础设施等具体工程项目规划建设的专用标准，土地利用规划中引导基本农田、土地整治项目等专项工作领域的专用技术，如果经过评估证明仍然是合理可行的，可以继续使用；不必完全重起炉灶重新制定，可以在实际应用中根据新的形势变化和工作需要再逐步修订完善。