农村闲置土地为集体经营性建设用地入市提供土地来源，集体经营性建设用地入市为盘活农村闲置土地提供途径。宁夏平罗县作为上一轮全国农村土地制度改革试点，在宅基地制度改革试点基础上，统筹推进农村集体经营性建设用地入市等改革，在盘活农村闲置土地资源方面开展了有益探索。本文从推进集体经营性建设用地入市、促进农村闲置土地盘活利用的视角，对宁夏平罗入市试点工作进行论述，以期为广东省涉农地区审慎稳妥推进深化入市试点工作提供参考。

平罗县地处宁夏平原北部，距自治区首府银川市50公里，县域面积2086平方公里，辖7镇6乡144个行政村，总人口31.6万人（其中，回族人口10.9万人），农业户籍人口22.6万，农村常住人口14.7万。2021年，全县地区生产总值201.42亿元，人均生产总值6.5万元低于全国平均水平（8.1万元）。平罗是宁夏的粮食主产区之一，粮食作物有小麦、玉米和水稻，农业优势特色产业包括优质水稻及制种、草畜、瓜菜、生态水产等。

平罗县集体村庄建设用地面积13.9万亩，其中，存量农村集体经营性建设用地仅0.28万亩，占集体村庄建设用地面积的2%；宅基地面积6.3万亩中，闲置宅基地面积1.4万亩。集体建设用地中经营性用地规模小、综合利用空间大，盘活利用农村存量建设用地潜力和空间很大。

二、主要做法

平罗县按照国家试点要求，以盘活土地资源、释放土地权能为目标，开展了系列探索。

从无到有，试点搭建入市“1+N”政策体系

按照试点要求，平罗县在开展农村集体经营性建设用地现状摸查的基础上，结合本地实际，从无到有试点搭建起相对完整的“1+N”政策文件体系。

• “1”是指《平罗县统筹协调推进农村土地制度改革三项试点工作实施方案》，作为纲领性文件，对统筹农村宅基地制度和农村集体经营性建设用地入市制度作出总体部署。

• “N”是指配套政策，根据环节可以大体分为两部分，一是前端的土地综合整治，针对存量集体经营性用地少、其他闲置用地多的现状，出台实施细则、指标异地调整使用规则等，引导地方开展农村集体建设用地综合整治，为入市腾挪出土地。二是理顺后端入市流程，先后制定了入市管理、调节金征收和使用、收益分配、抵押贷款、地价评估、基准地价引导意见、不动产登记发证等配套政策文件。

盘活存量，探索多种入市途径

为盘活农村闲置土地，积极探索就地入市、调整入市、整治入市、优先入市等入市途径。

一是就地利用闲置公益性用地发展养老、农产品冷链加工等产业

一方面，为解决农村老年农民养老难题，平罗县探索引入市场主体将闲置农村校舍改造为宿舍、餐厅、活动室等养老设施，规划建设了节能日光温室蔬菜生产区、枸杞枣树栽培区、畜禽养殖区和休闲娱乐区，配套了供热锅炉、化粪池等基础设施。另一方面，利用闲置村委办公楼引入农业专业合作社，联动农用地规模流转经营，建设农产品种植基地、冷链仓储、办公楼，配套农民田间学校、农业物联网信息服务站、水肥一体化智能控制、农田远程监控系统等现代设施。在盘活农村闲置资源的同时，解决了农村养老难题，促进了土地规模化经营。

二是依托农村闲置土地综合整治和“增减挂”探索调整入市

平罗县积极尝试编制村土地利用规划，通过土地综合整治，对原集体建设用地范围内或附近部分零星的农用地、未利用地，按照相关报批程序调整为经营性建设用地，以入市方式进行盘活利用。由村集体实施闲置宅基地和农房收储工作，对零散的居民点或利用率不高的宅基地予以复垦，利用增减挂钩的方式将复垦后结余建设用地指标调整到符合规划的产业集中区入市。优化了村庄用地空间布局，保证了农业产业用地需求。

三是依托“脱贫攻坚”和“脱贫富民”战略实施生态移民项目优先入市

为解决南部山区生态移民的生产生活需求，探索集体经营性建设用地指标优先用于生态移民易地搬迁项目。在移民集中安置区，通过集体经营性建设用地优先入市，引进社会资本发展畜牧加工、服装加工业等产业，为移民群众提供就业机会。

统筹兼顾，完善入市收益分配

以入市方式盘活农村闲置土地的利益关系较为复杂，涉及国家与集体之间、复垦区与建新区之间、集体与原土地使用权和农房所有权人之间等。

一是兼顾国家和集体之间的收益分配

集体土地所有权人以缴纳土地增值收益调节金的方式履行基础设施建设等义务，按照土地增值收益20%的标准缴纳。截至2021年底，全县53个村集体经济组织累计入市集体经营性建设用地139宗1153.56亩，村集体分享增值收益2228.96万元。

二是协调好建新区与复垦区之间的收益分配

建新区集体经济组织依据调整指标数量，从其获得的增值收益中提取一定比例的给予复垦区作为复垦补助。实践中部分异地调整入市项目，建新区从获得的土地增值收益中一次性支付给复垦区每亩1万元左右的复垦补助,以提高复垦区农民的积极性。

三是做好集体与原土地使用权和农房所有权人之间的收益分配

入市土地涉及具体原使用权人的，由集体土地所有权人给予原使用权人合理补偿后实施收储，具体补偿标准由土地所有权人和原使用权人协商决定，原则上不得超过同区域土地征收补偿标准。

经过多年的试点改革实践与探索，宁夏平罗县综合多项农村制度改革，围绕推进集体建设用地入市、促进农村闲置土地盘活利用的实践取得了一定的成效。

构建了集体经营性建设用地入市“4343”模式

平罗探索了“就地、调整、整治、优先”四种入市途径，“自主、委托、合作”三种交易方式，涵盖“工业、仓储、商业、旅游”四种用途地类，建立“国家、集体、个人”三种收益分配机制，形成了入市交易“4343”模式，基本建成了城乡统一的建设用地市场体系。

盘活了农村存量闲置土地资源

在试点推进中，对自愿有偿退出并符合规划的闲置宅基地，调整为集体经营性建设用地予以入市，保障了31宗农村小微企业用地需求。对自愿有偿退出不符合规划的闲置宅基地，鼓励村民或村委会进行复垦，将复垦后的闲置建设用地指标调整到产业集中区入市，保障了14宗农村新产业新业态用地需求。通过宅基地退出制度改革，为集体经营性建设用地入市提供土地来源。

提供了一二三产业融合发展用地保障

通过集体经营性建设用地入市，引进建设了菌草科技产业园、马氏兄弟粮油加工、台宏服装厂、绿康林家庭农场等110个产业项目。通过跨村调整将实施闲置宅基地“增减挂钩”项目腾退出的62.65亩建设用地指标调整后，以协议方式出让给宁夏马氏兄弟粮油产业发展有限企业，解决了企业粮油仓储、加工、销售的建设用地需求。

集体经营性建设用地入市作为农村土地利用方式之一，是涉农地区一二三产业融合发展土地要素保障的重要路径。其制度的建立与完善不能单独进行，应站在盘活土地资源、推动一二三产融合发展的视角，加强入市与土地综合整治的协同研究，理顺其他闲置集体建设用地转为经营性用途的路径和流程，正确处理好调整、整治入市过程中复垦区与建新区的利益关系。通过审慎稳妥推进深化农村集体经营性建设用地入市试点，注重与土地综合整治、宅基地退出、点状供地、农用地规模流转等制度组合搭配，加强部门协同，形成政策合力，深化改革探索。

3833com金沙官网作为宁夏平罗县农村土地制度改革试点总结评估咨询服务单位，将持续关注并深化对农村集体经营性建设用地入市、农村存量土地资源盘活等相关研究与思考，为完善我国土地制度建言献策，助力自然资源领域高质量发展。

说明：

文中数据均来自网络公开渠道，具体以政府公布为准。

编辑概况

宁婷，广东中地国土空间政策研究中心副部长，福建师范大学城市与区域规划专业硕士，主要从事农村土地制度改革、集体租赁住房、留用地开发利用等自然资源领域政策研究咨询工作，曾参与广东南海、海南海口、江西余江、宁夏平罗等多项国家农村土地制度改革试点咨询项目，主导完成佛山集体租赁住房国家改革试点、广东省集体建设用地入市调研与政策研究、广东省农村征地留用地利用研究等多项课题项目。

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