随着乡村振兴战略部署的深入推进，村庄规划作为乡村振兴工作的基本前提和重要抓手，其重要性愈发凸显。为加快推进村庄规划编制，国家相继印发了《关于统筹推进村庄规划工作的意见》（农规发〔2019〕1号）和《关于加快编制村庄规划促进乡村振兴的通知》（自然资办发〔2019〕35号）等文件，指出应按照先规划后建设的要求，通盘考虑土地利用、产业发展等情况，全面开展“多规合一”村庄规划编制。

在深入贯彻国家、省关于推进村庄规划编制工作基础上，云浮市结合地方实际，印发了《云浮市分类编制村庄规划工作指引》、《云浮市编制“多规合一”实用性村庄规划工作指引的通知》等政策文件，明确提出按照编制节约、实用、群众参与的原则，编制差异化的村庄规划成果，达到村民易懂、村委能用、政府好管的目的，稳步有序推进乡村振兴战略规划落地实施。

一、“云浮模式”

为积极有序推进“多规合一”村庄规划编制工作，在确保工作流程简洁、顺畅的前提下，云浮市以村庄规划编制信息平台为依托，划清政府与村集体在“多规合一”村庄规划编制工作中的角色定位，政府统筹和配套制度，充分给予村民自主规划空间，创新村庄规划编制工作模式，形成了“云浮模式”，其具体情况如下：

（一）统筹部署：政府全域统筹，强化村庄规划编制顶层设计

1、市级统筹：建立村庄规划编制制度配套

按照国家、省相关政策要求，结合地方实际，云浮市制定了《云浮市分类编制村庄规划工作指引》、《云浮市编制“多规合一”实用性村庄规划工作指引的通知》等配套政策文件，明确规划编制的总体思路、编制原则、规划标准要求、编制流程、时间进度要求等，全面推行“共谋共建共管共评共享”的工作机制，作为各县（区）、乡（镇）、村编制村庄规划技术引导文件。

2、市级统筹：建设村庄规划编制信息平台

以建设村庄规划编制信息平台为手段，助力推进全市村庄规划工作，整合编制“多规合一”的村庄规划所需数据资料，依据市、县（区）、乡（镇）、村工作任务和角色定位，赋予不同的村庄规划编制信息平台权限，简化平台系统操作，并下发《云浮市村庄规划编制信息平台使用手册》，确保各级部门尽可能掌握基础平台操作方法。

信息平台可为编制人员提供以下功能：①规划工作底图下载；②规划草图上图功能；③规划草图初步审核功能；④成果图件导出功能等。 

 

云浮市村庄规划编制信息平台功能梳理示意图 

3、镇街统筹：镇级组织开展村庄规划编制培训会

镇级在辖区内各村集中召开培训会，详细讲解村庄规划的编制思路、原则要求、工作内容和技术流程等，并在后续规划编制工作中持续跟进各村庄规划编制进度，及时解决村民在规划编制过程中遇到的问题。

（二）编制实施：村民自主规划，提高村民主动性

1、底线管控：绘制工作底图，明确各类空间边界

在摸清土地利用现状家底情况下，确定永久基本农田、生态保护红线，理清建设用地规模增量、存量、流量等。在明确各村可调配的建设用地规模基础上，镇人民政府通过利用村庄规划编制信息平台，明确生态、永久基本农田保护、建设用地等空间边界，确定村民规划范围，绘制村庄规划工作底图，下发至各村进行村民自主规划。

2、村民规划：村民自主规划，发挥乡村规划师作用

为充分体现群众参与，强调“本地村民，本地规划”原则，按照政策文件要求，在明确村民诉求后，结合村内实际情况，原则上在村可自主规划的建设范围内进行规划和项目布局，形成规划草图和村庄项目汇总表（涉及需要调整规模的情况，由镇级统筹）；同步由村长牵头，制定符合本村实际情况（可实施）的公约草案，充分征求村民意见后形成村庄规划初步成果。

3、成果编制：技术单位引导审核，编制村庄规划成果

由技术单位对村民自主规划成果进行初步审核，经与村集体协商修改完善后，在“云浮市村庄规划编制信息平台”完成村民自主规划成果上图工作，按要求分类编制自然村村庄规划成果后，再编制行政村规划成果；同步按照政策文件要求，编制村庄规划文本，形成“多规合一”村庄规划成果。

（三）审查批复：镇审核、县审批，逐级报省备案

形成村庄规划编制成果后，按审批流程进行逐级上报审查、批复、公告公示和备案。自然村村庄规划成果报镇级人民政府批复，由镇级自然资源主管部门逐级报市级自然资源部门备案。行政村村庄规划成果报县人民政府批复，由县级自然资源主管部门将村庄规划数据库逐级报省自然资源厅备案。

 

二、“云浮经验”

云浮市“多规合一”实用性村庄规划工作推进，以村庄规划编制信息平台为依托，明确政府与村集体工作边界，强化村民自主规划，建立了“共谋、共建、共管、共评、共享”的村庄规划编制工作机制，主要特点可概括为“联动、节约、长效、谋篇”，具有较强的推广价值。

（一）“上下联动”划定边界，创新规划编制工作模式

以信息化为手段，建立村庄规划编制信息平台，厘清政府和村集体在村庄规划编制工作边界。由市级提供制度指引、县级成果审批、镇级统筹推进和成果审核、村级自主规划，实现市、县（区）、乡（镇）、村各级“上下联动”、信息共享的工作模式，最大发挥各政府部门作用，高质、高效地完成村庄规划编制工作。

（二）借助信息平台技术手段，有效节约规划编制成本

通过借助村庄规划编制信息平台信息技术，实现数据有机整合，构建数据生态，大大降低市、县（区）、乡（镇）、村各级间村庄规划编制的沟通成本，提高工作效率；利用信息平台，实现线上审核规划成果，降低了审核成本；同时，本次村庄规划成果简明扼要、规范严谨、通俗易懂，也节约了财政资金。

（三）赋予村民自主规划空间，健全基层治理长效机制

以基层诉求和解决实际问题为出发点，在合法合规的基础上，给予村民自主规划空间，充分发挥村民和村委主体作用。采用公示栏公示、网络信息（微信群）等多样化方式征求公众意见，建立群众高度参与村庄规划编制工作机制。通过村民自主规划，调动村民参与规划的积极性，培养和提高了村民对村庄规划建设和管理意识，建立健全基层治理的长效机制，以有效基层治理助力乡村振兴。

（四）摸清全域用地情况，为国土空间规划谋篇

通过镇域统筹，摸清全域土地利用基本情况，尤其是平衡和明确生态保护和经济发展空间的核心内容，确定可调整优化的潜力空间等，为国土空间规划的编制提供基础参考，有助于短期内迅速完成空间布局优化，为未来空间安排做好谋篇。

 

三、关于村庄规划编制的思考

笔者结合自身参与的空间规划、农村土地制度改革和农村基层治理项目经验，以及对乡村振兴、村庄规划编制政策文件的理解，提出关于村庄规划编制的五点思考，以供探讨：

（一）以落实乡村振兴战略为目标，助力乡村振兴战略规划实施

近年来，国家印发的《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》、《关于统筹推进村庄规划工作的意见》等政策文件，明确提出注重规划先行，实施乡村振兴战略，要做好法定的村庄规划工作。村庄规划是实现乡村振兴战略的重要前提，村庄规划编制应以落实乡村振兴战略规划为目标，应以有助于产业、生态、学问、人才、组织“五大振兴”为内容，保障乡村振兴战略落地实施。

（二）强调县、乡（镇）级政府统筹，因地制宜编制差异化村庄规划

村庄规划编制工作要以县或乡（镇）为统筹开展，在明确村庄类型认定的基础上，合理设定不同村庄的规划编制时序、成果内容等，要做到因地制宜、分批分类编规划，坚持简单实用、试点先行的原则，切勿盲目推进村庄规划编制，避免在未摸清乡村肌理的情况下，机械地编制规划，破坏乡村管理平衡，影响乡村发展。因此，应结合村庄实际，分类编制差异化和实用性的村庄规划，提高规划的可实施度。

（三）理清政府与村民规划编制边界，充分发挥村民主体作用

村庄规划的编制要理清政府与村集体的管理边界，明确政府顶层设计、发挥村委和村民的主体作用。政府健全村庄规划编制制度指引，统筹规划编制的推进工作，明确生态和基本农田等要保护的空间、区域发展要统筹安排的空间等，进行严格管理和规划安排；村民在已定空间内依法依规自主规划，以解决村庄实际问题为导向合理编制村庄规划，培养村民参与基层治理的意识，提高村民村庄建设管理积极性。

（四）强化“保护优先，底线约束”原则，合理优化村庄布局结构

村庄规划作为国土空间规划体系下的详细规划，应遵循“保护优先，底线约束”原则，合理优化村庄布局结构。根据地方实际和村庄发展目标，统筹安排村域国土空间利用活动，落实生态保护红线、永久基本农田保护红线；同时，应科学合理布局农村居民点、公共服务设施、基础设施和重点项目等，并开展农村环境整治和生态保护工作，促进土地可持续利用和村庄经济发展。

（五）建立健全规划管制规则和实施机制，保障村庄规划落地实施

村庄规划缺少相应的管制规则和规划实施机制，等同于“墙上挂挂”的蓝图规划，难以落地实施。除优化布局结构和明确近期建设项目，还须按照上级管理要求，结合村庄管理实际，制定以生态保护、产业发展、村庄建设等为核心内容的管制规则，构建村庄规划实施机制，建立健全规划许可制度，以保障村庄规划落地实施。

编辑概况

陈松虎，中地善成空间规划设计研究院工程师，毕业于天津城建大学城乡规划专业，主要从事国土空间规划和乡村规划编制研究、农村土地制度改革、农村基层治理等政策研究工作，参与广东南海、江西余江、宁夏平罗等多项土地制度改革试点政策研究咨询，参与云浮市、东莞市、天津市等多地村庄规划编制研究工作，在政策拟定、课题研究、村庄规划编制等方面具备扎实的理论基础和实践经验。

 

中地善成空间规划设计研究院

中地善成空间规划设计研究院，隶属于3833com金沙官网，是立足于国土空间规划体系改革背景下，以国土空间规划体系研究、用途管制机制研究、空间规划体系编制与实施、国土空间整治与生态修复为主要业务的综合咨询服务机构。

中地善成空间规划设计研究院由原中地研究院空间规划研究部与原广东中地规划部的资深专业人员构建而成，团队规模已达60余人，下设规划研究中心、规划编制中心、土地整治及生态修复三大中心。中地善成空间规划设计研究院沉淀了3833com金沙官网15年来在国土政策研究、规划设计、国土空间整治等领域的技术与经验。面对自然资源体制改革的新形势新要求，中地善成空间规划设计研究院积极进行资源整合，促进交叉学科融合、提升专业服务水平、推进创新发展理念落地，以国土空间规划编制为基础，全力推动自然资源管理事业发展。

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