《广东省人民政府关于深化改革加快推动“三旧”改造促进高质量发展的引导意见》（粤府〔2019〕71号）在盘活存量建设用地、提高土地利用效率，优化土地利用结构，促进产业转型升级，提升城市品质有重要引导作用。自2019年8月18日省71号文广东省出台以来，广东省各地级市积极落实71号文的引导精神，至今已经取得了不错的成绩。佛山是国家制造业创新中心、全球制造创新中心，东莞是世界级先进制造中心，两市通过积极探索，不断深化改革创新，结合本地实际获得了不错的改造成效。本文就佛山市和东莞市落实71号文有关情况，从改革内容、创新改革思路的实践做法角度进行总结分析，为其他地方开展相关工作提供借鉴和参考。

佛山市于2019年11月22日印发《佛山市人民政府关于深化改革加快推动城市更新（“三旧”改造）促进高质量发展的实施意见》（佛山〔2019〕14号）在彻落实省71号文的基础上，结合佛山市实际情况，创新规划管理机制、创新审查报批机制等措施，推动佛山市城市更新高质量发展。2019年11月15日，东莞市发布《东莞市人民政府办公室关于进一步鼓励城市更新 促进固定资产投资若干政策的通知》（东府办〔2019〕61号），该文从“减负、扩面、提速”三个维度共提出了十八条投资减负措施，东莞市又相继印发了东府办〔2020〕27号文、东府〔2020〕24号文落实省71号文要求，加快项目落地建设，从而促进固定资产投资，稳定经济增长预期。

一、规划管理制度

1、佛山优化法定控规与单元规划衔接

（1）能按法定控规实施的可不再另行编制城市更新单元规划；

（2）可修改土地利用规划：不符合土规的，通过有条件建设区使用的方式调整建设用地布局。涉及总规限建区调整的，可编制或调整控规、城市更新单元规划，明确规划管理要求；

（3）城市更新单元应以街坊为编制单位。

图1 佛山市更新规划编制流程

2、东莞建立四级规划管控体系

（1）建立四级规划管控系统：按控规实施的更新单元，仅需提供更新单元划定图则即可；

图2 东莞市更新规划管控体系

（2）实行差异化容积率管控政策：建立了三级五层的密度分区体系；

（3）明确更新单元开发建设量的计算规则：开发建设量=基础建筑面积+奖励建筑面积+补偿建筑面积。

二、审查报批制度

1、佛山建立差异化城市更新管理工作流程

（1）细化标图建库审查规定：实地在2009年12月31日前已建设使用但未变更，已纳入标图建库范围的，可按建设用地办理“三旧”用地手续，不需要安排新增建设用地指标；

（2）优化旧厂房完善用地手续报批：拆除重建类旧厂房更新需要完善历史用地手续的，在申请主体作出拆除地上建筑物承诺后，方可启动；

（3）优化场地环境调查评估：落实不同改造类型、不同供地方式完成土壤污染状况调查、评审工作的时间；

（4）优化城市更新单元规划审批：划分“一般流程”和“简易流程”，设定差异化城市更新单元规划审批流程。

2、东莞整合全流程审批事项，建立容缺受理机制

（1）整合全流程审批事项：编制“1+N”总体实施方案，一次性报市政府审批，实行“一次过会，全程通过”，审批时间缩减到6个月内；

（2）优化城市规划审查审批：取消对前期研究报告的行政审查，改为由第三方机构出具校核报告；

（3）建立“容缺受理、延期后补”事项清单：对关键材料具备、形式审查材料暂缺或暂存缺陷的，原则上予以容缺受理；

（4）加快处理土地红线重叠导致的抵押和过户问题：因不同坐标系转换、测量误差导致宗地红线出现误差的，可直接办理登记业务。

三、整体连片改造

1、佛山加大出让金优惠力度，推进成片连片改造

（1）支撑土地置换后连片改造：一是允许“三旧”用地之间置换；二是允许“三旧”用地与其他存量建设用地进行空间位置互换，被置换的地块可直接适用“三旧”改造优惠政策；三是土地置换应按转移登记办理；

（2）加大土地出让金优惠力度：加大对一定规模以上改造项目的支撑，改造面积达200亩以上，挂账收储公开出让类补偿原权属人标准提高2%-5%，协议出让类出让金计收比例下调2%-5%。

2、东莞释放“工改工”连片改造政策红利

（1）更新单元面积原则上不小于150亩，不超过500亩；

（2）以单一主体挂牌招商模式推动集体和国有用地混合改造：由政府统筹、单一主体介入；

（3）支撑旧村旧城整体改造：因规定原因无法实现盈亏平衡的旧村旧城项目，可通过异地安置、容积率补偿、公共设施配建、政府补助等方式统筹平衡；

（4）给予连片“工改工”项目政策优惠：一是可调整土地利用总体规划；二是实行生活配套设施跨宗地集中设置、整体核算，与工业用房同步设计、同步报批、同步建设、同步验收；三是建立“工改工”与“工改居商”挂钩联动机制；四是加大连片改造的奖补力度，75亩以内最高补助1000万元；每增加75亩，封顶金额增加1000万元。

四、降低用地成本

1、佛山市以区片市场评估价为基础，分类计收、分容积率梯度补偿

（1）建立电脑自动计算的“区片市场评估价体系”作为计收的依据；

（2）分类地价计收方法，分为旧厂房、旧村居、旧城镇采用不同的地价计收办法，如旧村居、旧城镇改造项目采用协议出让方式供地的，认定建筑面积2.2倍以下部分免收地价；

（3）设立容积率及认定建筑面积标准作为地价计收依据；

（4）保障政府收益不受损的前提下，允许以建筑物分成或收取公益性用地等方式替代收缴土地价款。

2、东莞市区分主体计收地价

（1）区分主体确定地价计收标准：政府主导改造项目参考单宗出让地块评估结果确定出让底价；权利人自改和村企合作改造项目以区片评估价、修正系数以及折扣系数为基础，区分不同改造情形，形成地价计收标准；

（2）降低“工改工”改造成本：一是新型产业用地(M0)、配套型住宅用地(R0)分别按50%、70%核定地价款起始价；二是降低用房贡献和公配负担，“工改M0”项目相应减少或免于向政府无偿贡献土地和产业用房，集中贡献公配用地按最低2%比例、不少于3000平方米实行；三是通过“工改居商”项目收益反哺连片“工改工”；

（3）妥善处理新旧地价政策衔接：新项目新办法，旧项目旧办法。

图3 东莞市新旧地价计收方式

五、优化利益分配

1、佛山南海允许货币分成或土地开发权益分成

（1）土地增值收益补助返还给各区；

（2）佛山市南海区“分钱”“分地”双措施并行，丰富增值收益分配方式：佛山南海区构建了片区统筹整备制度，即100亩以上集体“三旧”改造用地要求移交的公益性用地不得低于片区总规模的25%，形成净地后，分配给村集体的经营性用地占所有可出让土地（即净地）的比例原则上不高于52%。公益性用地和其他经营性用地的支配权和收益权完全交给政府。

2、东莞加大财政奖补力度

（1）土地增值税补助政策：城市更新所产生的土地增值收入（全口径）较上一年增长超过6%部分，按照30%的比例核定金额补助镇（街）；

（2）加大对“工改工”及公益性项目奖补力度。一是轨道专项补助，“工改工”项目计提的轨道交通发展建设专项资金，市财政全额补助给改造主体；二是税收留成专项补助，75亩以上的“工改M1”项目竣工验收后五年内入驻企业形成的税收市镇留成部分，全额补助给改造主体；

（3）完善更新项目提容利益贡献机制。申请适当提容项目，增加的计容建筑面积所得地价款由市、镇五五分成。

六、项目实施监管

1、佛山建立健全项目批后跟踪机制和项目退出机制

以监管协议为抓手，及时清退批而不动、批而不改的更新单元；项目未按照实施方案和供地文书实施改造的，取消城市更新相关优惠政策规定实施处罚。

2、东莞市制定实施监管协议，落实监管责任

东莞市实施监管协议的相关内容列入用地批复文件、土地出让合同。由镇人民政府（街道办事处）作为实施监管的责任主体，根据实施监管协议履行进度跟踪、检查、监督等职责。

七、结语

1、基本落实，细处深化

从佛山市和东莞市对71号文的政策落地情况来看，基本上已经落实省71号文大部分的内容，并且佛山市14号文在省71号文的基础上进一步加强引导、深化细节，使得政策具备更多的可实操性。东莞市也在部分条款下细化要求，尤其是在审查报批机制、降低用地成本和优化收益分配上，细化内容和流程，落实责任人。

2、结合本地实际，深化创新改革

各地在落实省71号文的过程中，要根据各个城市的特征和需求，制定相应政策，落实责任主体。如佛山在早期粗放、外延扩张式的土地利用模式导致用地布局结构混乱，因此佛山市多措并举推进连片开发，实现存量土地的高效利用。而东莞重视工业发展，旧厂改造的量约占改造总量的3/5，为了推动工改项目的顺利推进，建立了“M0+连片扶持+产业鼓励”为特征的工改模式。

3、亟待相关配套文件落实省71号文的引导要求

佛山市14号文和东莞市61号文对未来两市在“三旧”改造上的大方向作出规定，但是为了能将政策完全落实到“三旧”改造的过程中，需要关于审查报批的流程、地价计收标准、倒逼促改措施的分等定级和差别化配置标准等内容出台相关文件，如操作细则、操作指引、实施指引等，进一步加强政策的落地。

编辑概况

简文娟，河海大学地理学硕士，中地城市更新技术咨询（广东）有限企业项目经理，主要研究方向为城市更新单元规划、城市更新政策研究以及国土空间规划政策研究等，具有扎实的理论基础和丰富的项目经验。

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