2019年9月22日，2019年中国土地经济学年会暨新中国70年与中国土地制度改革研讨会在华南理工大学顺利召开。中地研究院总工程师陈凯参加会议，并作《存量时代下的集体土地整备实施路径研究——以佛山市南海区为例》专题报告。

集体土地整备背景

 佛山市南海区地处粤港澳大湾区腹地，毗连广州，邻近香港、澳门，为岭南学问发源地。全区辖桂城、里水、大沥、狮山、丹灶、西樵、九江7个镇街，集体经济组织2300余个。常住人口271万人，其中户籍人口140.67万人。土地面积1073.82平方公里，连续5年位居全国中小城市百强区第二名。

 陈凯总工程师认为，以佛山市南海区为代表的珠江三角洲地区，集体建设用地流转历史悠久、数量大、空间分布广，普遍存在量大成片、国集交错，村村点火、全域分布，空间连片、权属分散，容积率低下、利用低效，村级工业园利用水平不高、产值税收低下，村集体经营管理能力有限、难以有效开发集体土地等问题。

集体土地整备概念

 陈凯总工程师指出，集体土地整备制度是基于基层探索实践而提出的一种制度性创新。南海区在开展“三旧”改造过程中，充分发挥了各级基层政府的积极性，成立镇属公有资产企业以统租或转让土地使用权的方式取得集体建设用地，通过土地前期整理、配建基础设施后，统一开发、统一入市。主要有两种模式：一是整理成净地后转租给用地企业开发建设；二是整理后由公有资产企业继续建成物业后出租物业给企业。由于政府主导的集体土地统筹开发成效明显，针对集体土地整备开展的民意调查显示，南海区有76%的农民集体和73%的企业支撑政府开展集体土地整备工作。

集体土地整备的定义

 根据《佛山市南海区农村集体经营性建设用地整备管理试行办法》，农村集体经营性建设用地整备是指依据土地利用总体规划和城乡规划，区、镇两级集体土地整备中心通过托管方式，对存量农村集体经营性建设用地进行整合和土地前期整理开发，统一招商、统一入市的行为。

集体土地整备制度的运作流程

 1.土地整备的申请与审批。村（居）集体经济组织与集体土地整备中心共同编制土地整备的托管方案，经村集体表决，经镇街、区集体土地整备中心审核，报区人民政府审批。

 2.托管协议的签订。集体土地整备中心根据区人民政府的批复，与村（居）集体经济组织签订《农村集体经营性建设用地托管协议》（以下简称《托管协议》）。

 3.使用权的转移。《托管协议》签订后，村（居）集体经济组织按规定将不动产权属证书移交给集体土地整备中心，办理不动产注销登记。

 4.土地前期整理开发与入市。集体土地整备中心委托公有企业或通过政府采购实施土地前期整理开发，整备土地达到入市要求后，由集体土地整备中心负责招商引资，原则上由集体土地整备中心采用公开交易的方式入市。

集体土地整备潜力分析

 为实现连片开发，通过识别划定100亩以上的连片集体经营性建设用地，综合考虑面积大小、权属状况、到期情况、是否符合规划以及是否完善手续等情况，选定了41个近期可优先开展整备的片区。经统计，所划定的41个片区占全区连片开发总规模的4.49%。

集体土地整备的积极意义

 1.推动存量用地整合开发，提升土地节约集约利用水平。通过开展集体土地整备，盘活低效存量集体建设用地，既有利于充分释放有效的用地空间，又可以减少建设用地对农用地特别是耕地资源的占用，真正做到节约集约利用土地、促进可持续发展。

 2.加强公共设施配套建设，促进城乡基本公共服务均等化。在农村集体经营性建设用地入市前开展土地整治，通过土地整治活动，预留足够的公共用地，克服农民集体追求单个地块利益的局限性，从而促进区域增值和改善片区环境。

 3.充分发挥政府招商优势，加快产业转型升级。充分利用政府招商平台的优势，在集体土地上引入一些具有发展前景、相对高端的企业，达到优化产业结构、加快产业转型升级的目的。

 4.规范集体建设用地管理，推动集体土地市场健康发展。针对目前存在的因土地权属问题导致政府难以介入集体建设用地管理的难题，通过集体土地整备，使得政府在保持集体土地所有权不变的前提下，以托管等方式对集体土地进行统一开发和统筹管理。

编辑概况

陈凯，中地研究院总工程师，中山大学地理学硕士，主要从事农村土地制度改革、乡村振兴、土地供应、城市更新、产业用地政策等国土空间政策领域的研究咨询工作，曾作为技术总负责人推动佛山南海、江西余江、河南长垣、宁夏平罗等多项国家改革试点咨询项目，主导完成集体建设用地、宅基地、土地征收、土地储备、留用地、城市更新、租赁住房、产业用地等多项课题项目，已在《中国土地》《地理科学进展》《经济地理》《广东土地科学》等期刊发表多篇学术论文，并出版专著、申请App著作权及发明专利，在改革试点、课题研究、政策拟定等方面具有丰富的基层实践经验。