2022年9月6日，习大大主持召开中央全面深化改革委员第二十七次会议，审议通过了《关于深化农村集体经营性建设用地入市试点工作的引导意见》，将在全国各省市选取试点进行探索。本文笔者将结合参与农村集体经营性建设用地入市试点的政策拟定经验及入市实操经验，提出关于新一轮深化农村集体经营性建设用地入市试点改革的个人见解。

一、广东省农村集体经营性建设用地入市实践

广东省集体建设用地入市流转探索时间较早，2001年佛山顺德作为农村集体土地管理制度改革试点，便已探索集体建设用地流转。至今，广东省农村集体经营性建设用地入市实践经历了以下四个阶段：

自发的探索阶段（2003年以前）

   早在20世纪80年代，广东省部分乡镇社队便已开始探索利用集体建设用地新建乡镇企业。随着1988年《关于沿海地区发展外向型经济的若干补充规定》的印发，沿海地区利用集体建设用地发展乡镇企业的政策基础更加完善。此后20世纪90年代，广东顺德更是被列为集体建设用地使用权流转的试点地区。

鼓励的发展阶段（2003年至2007年）

   1998年修订的《土地管理法》限制了集体经营性建设用地入市，但是广东省在土地征收中存在返还给村集体“返还地”“自留地”“留用地”等集体建设用地的做法，使得集体经营性建设用地的开发利用及流转存在着现实需求。为鼓励村集体用好用活集体经营性建设用地，广东省于2005年颁布了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，标志着广东省农村集体建设用地使用权流转进入市场化阶段。

赋能的试点阶段（2008年至2019年）

   2008年，党的十七届三中全会提出“要逐步建立城乡统一的建设用地市场”；2014年，中共中央在全国范围内开展集体经营性建设用地入市改革试点工作，佛山市南海区作为广东省唯一的试点，重点探索完善农村集体经营性建设用地产权制度、明确农村集体经营性建设用地入市范围和途径、建立健全市场交易规则和服务监管制度、建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制。

◇点击了解南海区试点改革内容：

《佛山市南海区农村集体经营性建设用地入市改革试点探索简析》

规范的立法阶段（2020年至今）

    2020年1月1日，新《土地管理法》正式实施，第63条提出符合规划并经依法登记的集体建设用地可通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，标志着农村集体经营性建设用地入市破除了法律障碍。2021年9月1日正式施行的《土地管理法实施条例》对集体经营性建设用地入市的条件、流程、用途等做了详细规定。2019年，《国家城乡融合发展试验区改革方案》要求在广清接合片区等11个国家城乡融合发展试验区，深入探索建立农村集体经营性建设用地入市制度，探索建立农村集体建设用地整合开发机制等事项。

尽管如此，各地市在推动集体经营性建设用地入市工作中，在政策和实操层面均面临着诸多障碍。

 

二、入市改革试点项目实施面临的难点

2022年9月，中央全面深化改革委员审议通过了《关于深化农村集体经营性建设用地入市试点工作的引导意见》，笔者认为本轮深化改革的目的，一是对上一轮改革试点尚未形成统一结论的事项继续开展深化改革；二是进一步规范、解决农村集体经营性建设用地入市实操工作中面临的难题。本节内容将结合入市项目实操过程，梳理入市工作开展过程中面临的难点。

1. 完善用地手续程序复杂、技术要求高

相比于国有建设用地的净地出让，集体经营性建设用地多数未完善用地手续，或仅取得农用地转建设用地批复。地方实践中，如将《土地管理法》要求的集体经营性建设用地“经依法登记”方可入市，理解为应当取得集体土地所有权和集体建设用地使用权证，那么从取得用地批复到办理使用权证，需要完成土地划拨供应、用地结案办理、规划意见申请、权籍调查、不动产权属登记等多项程序，不仅涉及多个职能部门，对于开展工作的人员技术素质要求也高，村集体一般难以应对。

2.入市准备事项费用高、前期投入大

根据现行《土地管理法》的要求，在入市前除完善用地手续外，还需编制入市方案、村集体多次表决、地价评估、入市方案征询意见、拟定入市合同等多项工作，其中不乏土地报批费用、勘测测绘费用、地价评估费用等多项支出，而村集体多数并无充裕的资金开展入市准备等前期工作。

3.入市集体决策难，不确定因素大

总结已出台入市相关政策的地方文件，部分地区对于入市流程提出“三表决、三公示”等要求，即在是否同意入市、入市方案、内部收益分配等环节，均要求开展村民代表大会，进行现场表决及公示。但实践中发现存在较大实施难度：

村民对于何为入市并不熟悉，但是对于涉及个人收益却又特别重视，导致集体决策难免出现分歧；

村集体表决流程时间跨度长，需提前告知、统计到场人数是否满足2/3、现场表决、表决结果公示等，多次表决更是拖延了入市流程；

入市申请、入市方案、入市合同等材料需要征询乡镇政府、自然资源部门、市（区）人民政府以及相关职能部门多轮意见，也是极大地拉长了开展入市工作的时间战线。

4.土地增值收益分配机制不完善

由于集体经营性建设用地入市尚未纳入现行土地增值税法纳税范围，上一轮入市试点改革提出要建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，部分试点地区探索通过征收入市增值收益调节金、预留公共设施用地的方式共享入市收益。

但是《土地管理法》及其实施条例修订后，国家层面并未印发关于征收入市土地增值收益调节金的有关规定，仅在2019年7月的《中华人民共和国土地增值税法》（征求意见稿）中，提出将集体土地使用权出让、作价出资（入股）纳入土地增值税征缴范围。

土地增值收益调节金是实现土地征收转用与集体经营性建设用地入市取得的土地增值收益在国家和集体之间分享比例的大体平衡的重要手段，但由于没有上位法的规定，实践中仍然存在土地增值收益分配机制不完善，集体土地未能与国有土地实现“同地、同权、同责”。

 

三、深化入市改革试点的项目实施建议

对于本轮深化入市改革，笔者从顺畅入市流程、简化入市程序等实操层面，提出一些个人建议。

1.探索引入土地前期整理单位

为解决集体建设用地完善用地手续、入市准备工作专业技术要求高、前期投入成本高的问题，在深化入市改革试点实践，可探索由政府部门成立专项工作小组或引入前期技术服务单位，垫付前期整理相关费用，并牵头引导村集体开展入市工作，待土地入市成交后通过返还垫付费用、利益共享等方式获得相应的收益。通过借助专业的技术力量以及社会资金，有效推动入市工作。

2.规范、简化集体经营性建设用地入市程序

在规范入市流程方面，相比于上一轮试点改革的要求，笔者认为入市流程应当是在保障村集体知情权、参与权、表达权、监督权的基础之上，合理简化、优化入市流程。入市流程不仅要注重规范，更要注重便民、便捷，对于入市流程可探索“事前公告、事中表决、事后公示”的一次性决策程序，从而提高效率，避免多次表决造成不必要的反复。

3.探索建立合理的土地增值共享机制

入市土地增值收益共享是平衡政府与村集体在入市中取得的收益、平衡村集体在入市与土地征收中取得的收益的重要途径，深化入市改革试点地区还需继续探索建立兼顾国家、集体和个人土地增值收益的共享机制，一是避免因入市收益过高而影响土地征收工作，二是集体经营性建设用地入市产生的土地增值离不开政府对于周边公共基础设施的投入，理应合理共享收益。

在《中华人民共和国土地增值税法》（征求意见稿）未正式出台之前，试点地区可在深化入市改革实施方案中探索建立合理的土地增值共享机制，除探索征收入市增值收益调节金外，还可探索通过入市范围预留公共基础设施用地、前期整理费用等形式共享入市收益。同时，对于征收入市增值收益调节金，还需国家层面或省层面制定相应的税费上位政策，明确入市产生的土地增值收益是否需要征收，由谁来征收以及征收的基数、比例等，为试点地区开展入市指明方向。

 

结语

一项制度的建立与落实，从国家确定改革目标，到试点探索实践，再到立法实施，最终落地实操，需要不停地探索、迭代、更新，才能真正做到利国惠民。允许农村集体经营性建设用地入市已经是我国土地供应市场的一项重大举措，但改革任务还任重道远，制度的设计及运转还需进一步深化探索。

 

编辑概况

林培彬，广东中地国土空间政策研究中心工程师，主要从事农村土地制度改革、集体经营性建设用地入市研究、留用地管理、乡村振兴等领域的研究咨询工作， 曾参与佛山南海征地制度改革试点咨询项目、海口市集体经营性建设用地入市试点咨询项目、国家城乡融合试验区广清接合片区“三块地”改革咨询项目，在改革试点、课题研究、入市实操等方面具有一定实践经验。

广东中地国土空间政策研究中心

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?撰稿：林培彬

?审核：陈凯 宁婷