为破解水田占补平衡困局，2017年广东省政府印发《广东省垦造水田工作方案》，确定到2020年完成垦造水田30万亩的目标任务，率先启动大规模垦造水田工作，并形成了政策体系。截至今年4月底，广东省已动工垦造水田项目共34.25万亩。通过垦造水田工作，广东突破性地破解了全省水田占补平衡困局，开拓性地探索出了生态产品价值实现的新路径和以城带乡、城乡融合发展的新路子。

一、严守红线，兑现水田占补平衡承诺

 通过各部门协同配合、省属国企示范带动以及各地积极推进，广东垦造水田项目已形成水田指标约19万亩，支撑了报国务院批准的建设用地项目水田占补平衡承诺兑现，确保广东连续21年实现耕地占补平衡。广东省已验收垦造水田项目新增耕地平均质量等别比垦造前提升了2.9等，昔日旱地荒田蝶变为“田成方、路成框、渠成网”的现代化高效农业生产区，自然生态景观也得到了明显改善。

与此同时，垦造水田增加了优质耕地面积，助力广东高质高效完成高标准农田建设任务，并支撑国家下达的新增50万亩早稻种植面积任务落实，切实保障了粮食安全。同时，通过统筹调剂全省水田指标5.2万亩，保障了铁路、高速公路等136个重大和民生急需建设项目落实水田占补平衡，兼顾了保护资源和保障发展双重需求，加快了重大项目落地建设。

 此外，广东通过将垦造水田与精准扶贫、南粤古驿道活化利用、农村综合整治及社会主义新农村建设等工作紧密结合，深入践行“绿水青山就是金山银山”理念，构建政府市场双向发力、多方主体参与共赢的耕地资源价值实现及补偿机制。粤东西北各市通过广东省统一的交易平台，公开竞价出售水田指标获得收益用于支撑当地发展，省级出售水田指标所得资金原则上用于农业农村建设，强化珠三角核心区对粤东西北农村地区的辐射带动作用，促进城乡区域协调发展，推动乡村全面振兴，深化土地要素的市场化配置改革。

二、攻坚克难，全力推动新一轮垦造水田

看到成绩，也要正视困难。2017年起垦造水田形成的大部分指标都要首先用于兑现历史承诺，可用于新的建设用地报批落实水田占补平衡的指标不多。经过近几年的大规模垦造水田，宜垦后备资源已越来越少，垦造难度越来越大、成本越来越高，过度开发等问题也逐渐凸显。当前，农村大部分青壮年劳动力都选择外出打工，许多肥沃的耕地抛荒，靠单一部门的行政力量很难从根本上扭转。特别是垦造水田项目要求种植水稻等粮食作物，相比种植其他经济作物收益显著偏低，更进一步加大了项目后期管护的落实难度。

为此，广东在总结提炼上一轮垦造水田经验的基础上，印发了《广东省垦造水田三年行动方案（2021-2023年）》，确定了到2023年至少完成垦造水田15万亩的目标任务，同时优化了垦造模式、项目管理、利益分配、后期管护等制度机制，全力推动新一轮垦造水田。

在国家层面，建议尽快明确补充耕地项目后期管护及“出库”管理规则，特别是明确补充耕地项目后期管护的主体责任、部门分工及管护期限。同时，改进和完善耕地占补平衡管理方式，建立补充耕地指标跨省域交易平台，以及全国性的耕地保护基金和占补平衡统筹机制。

跨省域补充耕地国家统筹政策实施以来，有效解决了区域间耕地资源不平衡的问题，但也存在限制较多、程序复杂、耗时较长等问题。建立统一的跨省交易平台，允许各省在平台上交易补充耕地指标，或允许各省根据实际需求协商一致后，共同报国家确认交易、划转补充耕地指标，可以进一步提高补充耕地指标交易的效率和市场化水平。

对由于耕地后备资源匮乏、难以在本辖区内落实耕地占补平衡的地区，建议可由各省根据占补平衡需要向国家缴纳相关费用，并纳入全国性耕地保护基金，由国家根据全国补充耕地后备资源和提质改造潜力，在适宜的地区集中大规模开发补充耕地或提升现有耕地质量，有效发挥规模效应，避免各地零星开发、难以集中管护等问题，实现全国耕地占补平衡管理“一盘棋”。

一、增减挂钩，成效显著

何谓城乡建设用地增减挂钩？即依据土地利用总体规划，将农村建设用地整理复垦为耕地和其他农用地（即拆旧）时产生的建设用地指标用于城镇建设（即建新），在保证建新区与拆旧区各类土地面积平衡的条件下，优化城乡建设用地布局，确保耕地数量不减少、质量不下降，城乡生活生产条件和生态环境有改善。经过十几年的发展，增减挂钩目前主要有三种方式：

其一，县域内试点缓解城镇用地供需矛盾。2005年10月，为落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》中“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”的要求，原国土资源部组织启动了增减挂钩试点工作。按照“总量控制、封闭运行、定期考核、到期归还”原则进行管理，严格限定在县域范围内实施。目前，试点省已扩大到全国30个省份（除西藏外）。

其二，省域内流转助推脱贫攻坚。2015年11月，《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》要求“利用城乡建设用地增减挂钩政策支撑易地扶贫搬迁”。随后，原国土资源部出台《关于用好用活增减挂钩政策积极支撑扶贫开发及易地扶贫搬迁工作的通知》，突破“县域范围内建新拆旧对应设置项目区”的管理模式，创新拆旧建新分别管理和增减挂钩节余指标管理，允许集中连片特困地区、国家扶贫开发工作重点县将增减挂钩节余指标在省域内流转使用。政策覆盖20个省份，共832个贫困县。2017年4月，又将省级贫困县纳入政策范围，覆盖省份扩大到28个，共1250个贫困县。自2016年以来，已累计流转指标超过45万亩，收益超过1300亿元。

其三，东西部跨省域调剂，实施脱贫协作。为支撑三年脱贫攻坚，国务院办公厅印发《城乡建设用地增减挂钩跨省域调剂管理办法》，探索“三区三州”及深度贫困县增减挂钩节余指标在东西部扶贫协作和对口支援框架内开展交易。确定北京等东部8省市主要帮扶“三区三州”及其他深度贫困县。跨省域调剂由国家统一下达调剂任务，统一实施调剂价格，统一资金收取和支出，实现东西部调剂资金的整体平衡。2018年，19个深度贫困地区所在省份调出节余指标19.43万亩，获得调剂资金607.28亿元；2019年，20个深度贫困地区所在省份调出指标任务20.88万亩，倘若完成贫困地区可获得脱贫攻坚资金约647.30亿元。

二、新形势，新问题

近年来，从破解工业化、城镇化进程中的城乡建设用地“双增加”、土地利用效率低下以及耕地占补平衡问题拓展到显化土地级差收益、支撑脱贫攻坚，城乡建设用地增减挂钩政策的内涵不断丰富。但是，随着形势的发展，一些新问题也逐渐浮现出来。

一是城乡建设用地总量有待控制、布局需要优化。当前，我国城乡建设用地规模持续扩张，特别是农村建设用地量大且零星分散，与产业建设用地不匹配的矛盾突出，利用仍较粗放。据统计，2009年～2018年，城乡建设用地面积从38585万亩增至43863万亩，增长了13.68%；农村人口降低了18.19%，但农村建设用地却从2.77亿亩增至2.92亿亩，增长了5.22%。可以说，控制城乡建设用地总量、盘活存量、优化建设用地布局已成为当前工业化、城镇化面临的一项重要任务。

二是耕地占补平衡“重数量、轻质量”。耕地占补平衡，不仅要确保复垦复耕数量，而且要确保复垦复耕质量。但是，城乡建设用地增减挂钩占用的基本上都是城镇近郊的水浇田，属于优质耕地，而拆旧复垦复耕的土地基本上都在偏远农村地区，存在复耕质量相对差、偏远分散、面积小且撂荒的问题。

三是农民利益保护机制有待创新。增减挂钩拆旧区不仅涉及农民的宅基地和房屋等财产，还涉及被拆迁农民的集中安置等等。这就要求实施增减挂钩必须维护农民的主体地位，充分敬重农民的意愿，切实维护农民的合法权益。同时，还要进一步研究充分保护农民利益的分配机制。尤其随着新《土地管理法》的实施，增值收益分配机制的探索创新更不容缓。

四是节余指标跨区域交易有待引入市场竞争。目前，增减挂钩节余指标交易方式主要有三种，虽然从点到面逐步拓展，但都具有强烈的政策针对性。以控制城乡建设用地规模、优化建设用地布局为目标的政策还仅限于县（市）范围内试点。在省内和全国范围内开展的增减挂钩，仅限于各类贫困县，尚非一项普适性政策。目前，广东等省份已探索引入了节余指标省域内竞争性交易，给大家带来一定启示——节余指标市场交易机制的改革有必要进一步深化。

五是建新区与拆旧区的管理问题。为确保拆旧复垦复耕到位，目前有两种管理方式：一种是在县域内试点和省域内开展的增减挂钩实行拆旧区与建新区一一对应管理。这种管理模式有利于把拆旧项目与建新项目统一规范管理，但由于新旧项目区不属于同一实施主体，工程进度不一致，责任主体不一致，容易导致项目久拖不能验收，出现了很多问题。另一种是跨省域项目不再要求拆旧区与建新区对应管理，而是着重加强对拆旧区的监管。从现有实践来看，有的地方已运用先进技术手段强化了对拆旧区的监管。这为从宏观尺度上实施增减挂钩提供了可能。

三、四点发力，大有可为

习大大总书记曾指出，“推进城镇化不可避免要占用土地，但问题是大家城镇建设用地规模扩张过快，如2000年到2012年城镇建设用地增长了约70%，城镇建成区人口密度大幅下降，脱离了人多地少的国情”，“今后，城镇建设用地特别是优化开发的三大城市群地区，要以盘活存量为主，不能再无节制扩大建设用地”。笔者以为，下一步完善增减挂钩政策还需要从以下四方面发力：

首先，把“控总量”和“优布局”作为增减挂钩的首要政策目标。一是通过增减挂钩控制城乡建设用地规模过快增长的政策效应还有待加强。《全国国土规划纲要（2016-2030年）》提出，到2030年，国土开发强度不超过4.62%。据统计，2018年国土开发强度已达4.21%，若按照每年新增建设用地550万亩的速度计算，预计2030年全国城乡建设用地面积将达到443520平方公里，国土开发强度达到规划目标4.62%。然而，当前新增建设用地计划供需矛盾十分突出，从2009年～2018年，全国年均新增建设用地约744万亩。因此，落实规划任务，实现规划目标，需要统筹推进增减挂钩，加大流量计划指标安排使用，提高节约集约用地水平。

二是要在长三角、珠三角和京津冀三个城市群地区以及海南，积极探索建设用地减量化发展，以盘活存量、提高低效土地利用效益、节约集约用地为重点，加大增减挂钩力度，加快城乡建设用地布局优化，推动经济结构转型升级和城市高质量发展。

三是立足不同发展阶段实际，探索东、中、西部地区城乡建设用地总量控制目标，实行更切实际的增减挂钩政策。结合城市建设用地规划规模和新增建设用地计划安排，一方面要避免经济较发达的地区因过度购买节余指标而突破城市规划规模；另一方面要根据经济社会发展水平调控不发达地区调出建设用地节余指标的总量和节奏，特别是要在全国范围内科学调控挂钩的总量、结构、布局、强度和效益，切实解决农村建设用地存量大、零星分散、与产业发展用地不匹配的问题，以优化城乡建设用地布局。

其次，把耕地占补平衡作为增减挂钩的主要政策目标。耕地占补平衡既要保数量，更要保质量和产能。其中，后者是难点。根据已有经验，利用先进的国土云定位监测技术手段，可以探索“双分离”管理。一是拆旧区与建新区分离管理。只强调拆旧节余指标真实有效，确保拆旧区复垦恢复为林地、草地等生态用地。二是拆旧区复垦与建新区耕地占补平衡分离管理。占补平衡不一定安排在拆旧复垦区，可以统筹建立耕地占补平衡储备区，根据建新区占用耕地数量，随时足额补划。如此，可以有效解决拆旧区复垦复耕耕地面积小、零星分散、质量差且容易撂荒的问题。

再次，把增加农民收入作为增减挂钩的重要政策目标。一方面，在确保农民对财产处置的知情权、参与权的同时，不断完善节余指标交易增值收益的分配机制。另一方面，大胆探索节余指标跨行政区域统一交易的市场机制，通过市场竞争进一步显化节余指标的市场收益，从而提高农民参与收益分配的份额。与此同时，要积极探索建立全国统一的增减挂钩节余指标交易市场，因地制宜地制定分区域交易规则，以适应政策目标导向的需要。

最后，系统重构城乡建设用地增减挂钩监管平台。以加强拆旧区和建新区项目、耕地占补平衡以及节余指标市场交易监管为重点，以有效监测城乡建设用地规模（包括新增和闲置）、速度、强度和优化建设用地布局为目标，全面系统地重构城乡建设用地增减挂钩监管平台，运用先进技术手段确保拆旧到位、耕地占补平衡落实、建新顺利，适应节余指标市场竞争交易的需要，构建全国统一信息平台，确保依法有序开展。

2021年6月2日，《自然资源部国土空间规划局 自然资源部耕地保护监督司关于加快推进永久基本农田核实整改补足和城镇开发边界划定工作的函》（自然资空间规划函〔2021〕121号）印发，提出了永久基本农田核实整改补足规则和城镇开发边界划定规则。其中城镇开发边界划定的要求如下。

城镇开发边界划定规则

一、划定目的

通过在国土空间规划中科学划定城镇开发边界，防止城市无序蔓延，促进城市集约节约发展，完善城镇功能布局，提升空间品质。

二、划定要求

（一）总体要求：

一是统筹发展与安全，坚持保护优先，在确保粮食安全、生态安全等资源环境底线约束的基础上，划定城镇开发边界，确保“三条控制线”不交叉冲突；
    二是坚持节约集约、紧凑发展，通过划定城镇开发边界，改变以用地规模扩张为主的发展模式，推动城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变；
    三是因地制宜，基于自然地理格局和城市发展规律，结合当地实际划定城镇开发边界，引导促进城镇空间结构和功能布局优化，避免城镇开发边界碎片化，为城市未来发展留有合理的弹性空间。

（二）划定规则

1.守住自然生态安全边界。城镇开发边界不得侵占和破坏山水林田湖草沙的自然空间格局。
    2.将资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价(简称“双评价”)结果作为划定城镇开发边界的重要基础。避让地质灾害风险区、蓄滞洪区等不适宜建设区域。
    3.贯彻“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”。根据水资源约束底线和利用上限，引导人口、产业和用地的合理规模和布局。
    4.“三调”的现状城镇集中建成区应划入城镇开发边界。
    5.落实生态保护红线划定方案和耕地保护任务，统筹推进永久基本农田核实整改补足和城镇开发边界划定工作。涉及长期稳定利用耕地的，以“开天窗”的形式予以标注，不计入城镇开发边界面积。
    6.发挥好城市周边重要生态功能空间和永久基本农田对城市“摊大饼”式扩张的阻隔作用。重视区域协调发展，促进形成多中心、网络化、组团式空间布局。7.划定城镇开发边界不预设比例，不与城镇建设用地规模指标挂钩，应基于城镇的发展潜力、用地条件、空间分布特点等划定城镇开发边界，体现城镇功能的整体性和开发建设活动的关联性。
    8.对于近五年来城镇常住人口规模减少的、存在大量批而未建或闲置土地的市、县(区)，预留的弹性空间应从严控制。
    9.城镇开发边界由一条或多条连续闭合的包络线组成。边界划定应充分利用河流、山川、交通基础设施等自然地理和地物边界，形态尽可能完整，便于识别、便于管理。

《中华人民共和国土地管理法实施条例》已经2021年4月21日国务院第132次常务会议修订通过，现予公布，自2021年9月1日起施行。

总理 李总理

2021年7月2日

中华人民共和国土地管理法实施条例

（1998年12月27日中华人民共和国国务院令第256号发布　根据2011年1月8日《国务院关于废止和修改部分行政法规的决定》第一次修订　根据2014年7月29日《国务院关于修改部分行政法规的决定》第二次修订　2021年7月2日中华人民共和国国务院令第743号第三次修订）

第一章　总　　则

第一条  根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》），制定本条例。

第二章　国土空间规划

第二条　国家建立国土空间规划体系。

土地开发、保护、建设活动应当坚持规划先行。经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护、建设活动的基本依据。

已经编制国土空间规划的，不再编制土地利用总体规划和城乡规划。在编制国土空间规划前，经依法批准的土地利用总体规划和城乡规划继续实行。

第三条　国土空间规划应当细化落实国家发展规划提出的国土空间开发保护要求，统筹布局农业、生态、城镇等功能空间，划定落实永久基本农田、生态保护红线和城镇开发边界。

国土空间规划应当包括国土空间开发保护格局和规划用地布局、结构、用途管制要求等内容，明确耕地保有量、建设用地规模、禁止开垦的范围等要求，统筹基础设施和公共设施用地布局，综合利用地上地下空间，合理确定并严格控制新增建设用地规模，提高土地节约集约利用水平，保障土地的可持续利用。

第四条　土地调查应当包括下列内容：

（一）土地权属以及变化情况；

（二）土地利用现状以及变化情况；

（三）土地条件。

全国土地调查成果，报国务院批准后向社会公布。地方土地调查成果，经本级人民政府审核，报上一级人民政府批准后向社会公布。全国土地调查成果公布后，县级以上地方人民政府方可自上而下逐级依次公布本行政区域的土地调查成果。

土地调查成果是编制国土空间规划以及自然资源管理、保护和利用的重要依据。

土地调查技术规程由国务院自然资源主管部门会同有关部门制定。

第五条　国务院自然资源主管部门会同有关部门制定土地等级评定标准。

县级以上人民政府自然资源主管部门应当会同有关部门根据土地等级评定标准，对土地等级进行评定。地方土地等级评定结果经本级人民政府审核，报上一级人民政府自然资源主管部门批准后向社会公布。

根据国民经济和社会发展状况，土地等级每五年重新评定一次。

第六条　县级以上人民政府自然资源主管部门应当加强信息化建设，建立统一的国土空间基础信息平台，实行土地管理全流程信息化管理，对土地利用状况进行动态监测，与发展改革、住房和城乡建设等有关部门建立土地管理信息共享机制，依法公开土地管理信息。

第七条　县级以上人民政府自然资源主管部门应当加强地籍管理，建立健全地籍数据库。

第七条　县级以上人民政府自然资源主管部门应当加强地籍管理，建立健全地籍数据库。

第三章  耕地保护

第八条　国家实行占用耕地补偿制度。在国土空间规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内经依法批准占用耕地，以及在国土空间规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围外的能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目经依法批准占用耕地的，分别由县级人民政府、农村集体经济组织和建设单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。

省、自治区、直辖市人民政府应当组织自然资源主管部门、农业农村主管部门对开垦的耕地进行验收，确保开垦的耕地落实到地块。划入永久基本农田的还应当纳入国家永久基本农田数据库严格管理。占用耕地补充情况应当按照国家有关规定向社会公布。

个别省、直辖市需要易地开垦耕地的，依照《土地管理法》第三十二条的规定实行。

第九条　禁止任何单位和个人在国土空间规划确定的禁止开垦的范围内从事土地开发活动。

按照国土空间规划，开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，应当向土地所在地的县级以上地方人民政府自然资源主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的权限，由县级以上地方人民政府批准。

第十条　县级人民政府应当按照国土空间规划关于统筹布局农业、生态、城镇等功能空间的要求，制定土地整理方案，促进耕地保护和土地节约集约利用。

县、乡（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织，实施土地整理方案，对闲散地和废弃地有计划地整治、改造。土地整理新增耕地，可以用作建设所占用耕地的补充。

鼓励社会主体依法参与土地整理。

第十一条　县级以上地方人民政府应当采取措施，预防和治理耕地土壤流失、污染，有计划地改造中低产田，建设高标准农田，提高耕地质量，保护黑土地等优质耕地，并依法对建设所占用耕地耕作层的土壤利用作出合理安排。

非农业建设依法占用永久基本农田的，建设单位应当按照省、自治区、直辖市的规定，将所占用耕地耕作层的土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良。

县级以上地方人民政府应当加强对农业结构调整的引导和管理，防止破坏耕地耕作层；设施农业用地不再使用的，应当及时组织恢复种植条件。

第十二条　国家对耕地实行特殊保护，严守耕地保护红线，严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地，并建立耕地保护补偿制度，具体办法和耕地保护补偿实施步骤由国务院自然资源主管部门会同有关部门规定。

非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。禁止占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼。

耕地应当优先用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品生产。按照国家有关规定需要将耕地转为林地、草地、园地等其他农用地的，应当优先使用难以长期稳定利用的耕地。

第十三条　省、自治区、直辖市人民政府对本行政区域耕地保护负总责，其主要负责人是本行政区域耕地保护的第一责任人。

省、自治区、直辖市人民政府应当将国务院确定的耕地保有量和永久基本农田保护任务分解下达，落实到具体地块。

国务院对省、自治区、直辖市人民政府耕地保护责任目标落实情况进行考核。

第四章  建设用地

第一节  一般规定

第十四条　建设项目需要使用土地的，应当符合国土空间规划、土地利用年度计划和用途管制以及节约资源、保护生态环境的要求，并严格实行建设用地标准，优先使用存量建设用地，提高建设用地使用效率。

从事土地开发利用活动，应当采取有效措施，防止、减少土壤污染，并确保建设用地符合土壤环境质量要求。

第十五条　各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划及年度计划、国土空间规划、国家产业政策以及城乡建设、土地利用的实际状况等，加强土地利用计划管理，实行建设用地总量控制，推动城乡存量建设用地开发利用，引导城镇低效用地再开发，落实建设用地标准控制制度，开展节约集约用地评价，推广应用节地技术和节地模式。

第十六条　县级以上地方人民政府自然资源主管部门应当将本级人民政府确定的年度建设用地供应总量、结构、时序、地块、用途等在政府网站上向社会公布，供社会公众查阅。

第十七条　建设单位使用国有土地，应当以有偿使用方式取得；但是，法律、行政法规规定可以以划拨方式取得的除外。

国有土地有偿使用的方式包括：

（一）国有土地使用权出让；

（二）国有土地租赁；

（三）国有土地使用权作价出资或者入股。

第十八条　国有土地使用权出让、国有土地租赁等应当依照国家有关规定通过公开的交易平台进行交易，并纳入统一的公共资源交易平台体系。除依法可以采取协议方式外，应当采取招标、拍卖、挂牌等竞争性方式确定土地使用者。

第十九条　《土地管理法》第五十五条规定的新增建设用地的土地有偿使用费，是指国家在新增建设用地中应取得的平均土地纯收益。

第二十条　建设项目施工、地质勘查需要临时使用土地的，应当尽量不占或者少占耕地。

临时用地由县级以上人民政府自然资源主管部门批准，期限一般不超过二年；建设周期较长的能源、交通、水利等基础设施建设使用的临时用地，期限不超过四年；法律、行政法规另有规定的除外。

土地使用者应当自临时用地期满之日起一年内完成土地复垦，使其达到可供利用状态，其中占用耕地的应当恢复种植条件。

第二十一条　抢险救灾、疫情防控等急需使用土地的，可以先行使用土地。其中，属于临时用地的，用后应当恢复原状并交还原土地使用者使用，不再办理用地审批手续；属于永久性建设用地的，建设单位应当在不晚于应急处置工作结束六个月内申请补办建设用地审批手续。

第二十二条　具有重要生态功能的未利用地应当依法划入生态保护红线，实施严格保护。

建设项目占用国土空间规划确定的未利用地的，按照省、自治区、直辖市的规定办理。

第二节　农用地转用

第二十三条　在国土空间规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，由市、县人民政府组织自然资源等部门拟订农用地转用方案，分批次报有批准权的人民政府批准。

农用地转用方案应当重点对建设项目安排、是否符合国土空间规划和土地利用年度计划以及补充耕地情况作出说明。

农用地转用方案经批准后，由市、县人民政府组织实施。

第二十四条　建设项目确需占用国土空间规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围外的农用地，涉及占用永久基本农田的，由国务院批准；不涉及占用永久基本农田的，由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准。具体按照下列规定办理：

（一）建设项目批准、核准前或者备案前后，由自然资源主管部门对建设项目用地事项进行审查，提出建设项目用地预审意见。建设项目需要申请核发选址意见书的，应当合并办理建设项目用地预审与选址意见书，核发建设项目用地预审与选址意见书。

（二）建设单位持建设项目的批准、核准或者备案文件，向市、县人民政府提出建设用地申请。市、县人民政府组织自然资源等部门拟订农用地转用方案，报有批准权的人民政府批准；依法应当由国务院批准的，由省、自治区、直辖市人民政府审核后上报。农用地转用方案应当重点对是否符合国土空间规划和土地利用年度计划以及补充耕地情况作出说明，涉及占用永久基本农田的，还应当对占用永久基本农田的必要性、合理性和补划可行性作出说明。

（三）农用地转用方案经批准后，由市、县人民政府组织实施。

第二十五条　建设项目需要使用土地的，建设单位原则上应当一次申请，办理建设用地审批手续，确需分期建设的项目，可以根据可行性研究报告确定的方案，分期申请建设用地，分期办理建设用地审批手续。建设过程中用地范围确需调整的，应当依法办理建设用地审批手续。

农用地转用涉及征收土地的，还应当依法办理征收土地手续。

第三节　土地征收

第二十六条　需要征收土地，县级以上地方人民政府认为符合《土地管理法》第四十五条规定的，应当发布征收土地预公告，并开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估。

征收土地预公告应当包括征收范围、征收目的、开展土地现状调查的安排等内容。征收土地预公告应当采用有利于社会公众知晓的方式，在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内发布，预公告时间不少于十个工作日。自征收土地预公告发布之日起，任何单位和个人不得在拟征收范围内抢栽抢建；违反规定抢栽抢建的，对抢栽抢建部分不予补偿。

土地现状调查应当查明土地的位置、权属、地类、面积，以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的权属、种类、数量等情况。

社会稳定风险评估应当对征收土地的社会稳定风险状况进行综合研判，确定风险点，提出风险防范措施和处置预案。社会稳定风险评估应当有被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人参加，评估结果是申请征收土地的重要依据。

第二十七条　县级以上地方人民政府应当依据社会稳定风险评估结果，结合土地现状调查情况，组织自然资源、财政、农业农村、人力资源和社会保障等有关部门拟定征地补偿安置方案。

征地补偿安置方案应当包括征收范围、土地现状、征收目的、补偿方式和标准、安置对象、安置方式、社会保障等内容。

第二十八条　征地补偿安置方案拟定后，县级以上地方人民政府应当在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内公告，公告时间不少于三十日。

征地补偿安置公告应当同时载明办理补偿登记的方式和期限、异议反馈渠道等内容。

多数被征地的农村集体经济组织成员认为拟定的征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的，县级以上地方人民政府应当组织听证。

第二十九条　县级以上地方人民政府根据法律、法规规定和听证会等情况确定征地补偿安置方案后，应当组织有关部门与拟征收土地的所有权人、使用权人签订征地补偿安置协议。征地补偿安置协议示范文本由省、自治区、直辖市人民政府制定。

对个别确实难以达成征地补偿安置协议的，县级以上地方人民政府应当在申请征收土地时如实说明。

第三十条　县级以上地方人民政府完成本条例规定的征地前期工作后，方可提出征收土地申请，依照《土地管理法》第四十六条的规定报有批准权的人民政府批准。

有批准权的人民政府应当对征收土地的必要性、合理性、是否符合《土地管理法》第四十五条规定的为了公共利益确需征收土地的情形以及是否符合法定程序进行审查。

第三十一条　征收土地申请经依法批准后，县级以上地方人民政府应当自收到批准文件之日起十五个工作日内在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内发布征收土地公告，公布征收范围、征收时间等具体工作安排，对个别未达成征地补偿安置协议的应当作出征地补偿安置决定，并依法组织实施。

第三十二条　省、自治区、直辖市应当制定公布区片综合地价，确定征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准，并制定土地补偿费、安置补助费分配办法。

地上附着物和青苗等的补偿费用，归其所有权人所有。

社会保障费用主要用于符合条件的被征地农民的养老保险等社会保险缴费补贴，按照省、自治区、直辖市的规定单独列支。

申请征收土地的县级以上地方人民政府应当及时落实土地补偿费、安置补助费、农村村民住宅以及其他地上附着物和青苗等的补偿费用、社会保障费用等，并保证足额到位，专款专用。有关费用未足额到位的，不得批准征收土地。

第四节　宅基地管理

第三十三条　农村居民点布局和建设用地规模应当遵循节约集约、因地制宜的原则合理规划。县级以上地方人民政府应当按照国家规定安排建设用地指标，合理保障本行政区域农村村民宅基地需求。

乡（镇）、县、市国土空间规划和村庄规划应当统筹考虑农村村民生产、生活需求，突出节约集约用地导向，科学划定宅基地范围。

第三十四条　农村村民申请宅基地的，应当以户为单位向农村集体经济组织提出申请；没有设立农村集体经济组织的，应当向所在的村民小组或者村民委员会提出申请。宅基地申请依法经农村村民集体讨论通过并在本集体范围内公示后，报乡（镇）人民政府审核批准。

涉及占用农用地的，应当依法办理农用地转用审批手续。

第三十五条　国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地。乡（镇）人民政府和农村集体经济组织、村民委员会等应当将退出的宅基地优先用于保障该农村集体经济组织成员的宅基地需求。

第三十六条　依法取得的宅基地和宅基地上的农村村民住宅及其附属设施受法律保护。

禁止违背农村村民意愿强制流转宅基地，禁止违法收回农村村民依法取得的宅基地，禁止以退出宅基地作为农村村民进城落户的条件，禁止强迫农村村民搬迁退出宅基地。

第五节　集体经营性建设用地管理

第三十七条　国土空间规划应当统筹并合理安排集体经营性建设用地布局和用途，依法控制集体经营性建设用地规模，促进集体经营性建设用地的节约集约利用。

鼓励乡村重点产业和项目使用集体经营性建设用地。

第三十八条　国土空间规划确定为工业、商业等经营性用途，且已依法办理土地所有权登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人在一定年限内有偿使用。

第三十九条　土地所有权人拟出让、出租集体经营性建设用地的，市、县人民政府自然资源主管部门应当依据国土空间规划提出拟出让、出租的集体经营性建设用地的规划条件，明确土地界址、面积、用途和开发建设强度等。

市、县人民政府自然资源主管部门应当会同有关部门提出产业准入和生态环境保护要求。

第四十条　土地所有权人应当依据规划条件、产业准入和生态环境保护要求等，编制集体经营性建设用地出让、出租等方案，并依照《土地管理法》第六十三条的规定，由本集体经济组织形成书面意见，在出让、出租前不少于十个工作日报市、县人民政府。市、县人民政府认为该方案不符合规划条件或者产业准入和生态环境保护要求等的，应当在收到方案后五个工作日内提出修改意见。土地所有权人应当按照市、县人民政府的意见进行修改。

集体经营性建设用地出让、出租等方案应当载明宗地的土地界址、面积、用途、规划条件、产业准入和生态环境保护要求、使用期限、交易方式、入市价格、集体收益分配安排等内容。

第四十一条　土地所有权人应当依据集体经营性建设用地出让、出租等方案，以招标、拍卖、挂牌或者协议等方式确定土地使用者，双方应当签订书面合同，载明土地界址、面积、用途、规划条件、使用期限、交易价款支付、交地时间和开工竣工期限、产业准入和生态环境保护要求，约定提前收回的条件、补偿方式、土地使用权届满续期和地上建筑物、构筑物等附着物处理方式，以及违约责任和解决争议的方法等，并报市、县人民政府自然资源主管部门备案。未依法将规划条件、产业准入和生态环境保护要求纳入合同的，合同无效；造成损失的，依法承担民事责任。合同示范文本由国务院自然资源主管部门制定。

第四十二条　集体经营性建设用地使用者应当按照约定及时支付集体经营性建设用地价款，并依法缴纳相关税费，对集体经营性建设用地使用权以及依法利用集体经营性建设用地建造的建筑物、构筑物及其附属设施的所有权，依法申请办理不动产登记。

第四十三条　通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权依法转让、互换、出资、赠与或者抵押的，双方应当签订书面合同，并书面通知土地所有权人。

集体经营性建设用地的出租，集体建设用地使用权的出让及其最高年限、转让、互换、出资、赠与、抵押等，参照同类用途的国有建设用地实行，法律、行政法规另有规定的除外。

第五章　监督检查

第四十四条　国家自然资源督察机构根据授权对省、自治区、直辖市人民政府以及国务院确定的城市人民政府下列土地利用和土地管理情况进行督察：

（一）耕地保护情况；

（二）土地节约集约利用情况；

（三）国土空间规划编制和实施情况；

（四）国家有关土地管理重大决策落实情况；

（五）土地管理法律、行政法规实行情况；

（六）其他土地利用和土地管理情况。

第四十五条　国家自然资源督察机构进行督察时，有权向有关单位和个人了解督察事项有关情况，有关单位和个人应当支撑、协助督察机构工作，如实反映情况，并提供有关材料。

第四十六条　被督察的地方人民政府违反土地管理法律、行政法规，或者落实国家有关土地管理重大决策不力的，国家自然资源督察机构可以向被督察的地方人民政府下达督察意见书，地方人民政府应当认真组织整改，并及时报告整改情况；国家自然资源督察机构可以约谈被督察的地方人民政府有关负责人，并可以依法向监察机关、任免机关等有关机关提出追究相关责任人责任的建议。

第四十七条　土地管理监督检查人员应当经过培训，经考核合格，取得行政执法证件后，方可从事土地管理监督检查工作。

第四十八条　自然资源主管部门、农业农村主管部门按照职责分工进行监督检查时，可以采取下列措施：

（一）询问违法案件涉及的单位或者个人；

（二）进入被检查单位或者个人涉嫌土地违法的现场进行拍照、摄像；

（三）责令当事人停止正在进行的土地违法行为；

（四）对涉嫌土地违法的单位或者个人，在调查期间暂停办理与该违法案件相关的土地审批、登记等手续；

（五）对可能被转移、销毁、隐匿或者篡改的文件、资料予以封存，责令涉嫌土地违法的单位或者个人在调查期间不得变卖、转移与案件有关的财物；

（六）《土地管理法》第六十八条规定的其他监督检查措施。

第四十九条　依照《土地管理法》第七十三条的规定给予处分的，应当按照管理权限由责令作出行政处罚决定或者直接给予行政处罚的上级人民政府自然资源主管部门或者其他任免机关、单位作出。

第五十条　县级以上人民政府自然资源主管部门应当会同有关部门建立信用监管、动态巡查等机制，加强对建设用地供应交易和供后开发利用的监管，对建设用地市场重大失信行为依法实施惩戒，并依法公开相关信息。

第六章　法律责任

第五十一条　违反《土地管理法》第三十七条的规定，非法占用永久基本农田发展林果业或者挖塘养鱼的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正；逾期不改正的，按占用面积处耕地开垦费2倍以上5倍以下的罚款；破坏种植条件的，依照《土地管理法》第七十五条的规定处罚。

第五十二条　违反《土地管理法》第五十七条的规定，在临时使用的土地上修建永久性建筑物的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期拆除，按占用面积处土地复垦费5倍以上10倍以下的罚款；逾期不拆除的，由作出行政决定的机关依法申请人民法院强制实行。

第五十三条　违反《土地管理法》第六十五条的规定，对建筑物、构筑物进行重建、扩建的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期拆除；逾期不拆除的，由作出行政决定的机关依法申请人民法院强制实行。

第五十四条　依照《土地管理法》第七十四条的规定处以罚款的，罚款额为违法所得的10%以上50%以下。

第五十五条　依照《土地管理法》第七十五条的规定处以罚款的，罚款额为耕地开垦费的5倍以上10倍以下；破坏黑土地等优质耕地的，从重处罚。

第五十六条　依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为土地复垦费的2倍以上5倍以下。

违反本条例规定，临时用地期满之日起一年内未完成复垦或者未恢复种植条件的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正，依照《土地管理法》第七十六条的规定处罚，并由县级以上人民政府自然资源主管部门会同农业农村主管部门代为完成复垦或者恢复种植条件。

第五十七条　依照《土地管理法》第七十七条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米100元以上1000元以下。

违反本条例规定，在国土空间规划确定的禁止开垦的范围内从事土地开发活动的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正，并依照《土地管理法》第七十七条的规定处罚。

第五十八条　依照《土地管理法》第七十四条、第七十七条的规定，县级以上人民政府自然资源主管部门没收在非法转让或者非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，应当于九十日内交由本级人民政府或者其指定的部门依法管理和处置。

第五十九条　依照《土地管理法》第八十一条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米100元以上500元以下。

第六十条　依照《土地管理法》第八十二条的规定处以罚款的，罚款额为违法所得的10%以上30%以下。

第六十一条　阻碍自然资源主管部门、农业农村主管部门的工作人员依法实行职务，构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚。

第六十二条　违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上地方人民政府责令交出土地；拒不交出土地的，依法申请人民法院强制实行。

第六十三条　违反本条例规定，侵犯农村村民依法取得的宅基地权益的，责令限期改正，对有关责任单位通报批评、给予警告；造成损失的，依法承担赔偿责任；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分。

第六十四条　贪污、侵占、挪用、私分、截留、拖欠征地补偿安置费用和其他有关费用的，责令改正，追回有关款项，限期退还违法所得，对有关责任单位通报批评、给予警告；造成损失的，依法承担赔偿责任；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分。

第六十五条　各级人民政府及自然资源主管部门、农业农村主管部门工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，依法给予处分。

第六十六条　违反本条例规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第七章　附　　则

第六十七条　本条例自2021年9月1日起施行。